Papers relating to the foreign relations of the United States, transmitted to Congress with the annual message of the President, December 2, 1872, Part II, Volume IV

[Opinions of Count Sclopis]^*

[undated.]

I. The three questions of law on which the tribunal of arbitration, in its sitting of the 25th july, 1872, requested elucidations from the counsel of the high parties present at the bar.

In its sitting of the 25th July, 1872, on the proposal of Viscount d’Itajubá, one of the arbitrators, the tribunal decided to require a written or printed statement or argument from the counsel of Great Britain upon the following questions of law:

1. The question of due diligence generally considered.

2. The special question as to the effect of the commissions of confederate ships of war entering British ports.

3. The special question as to supplies of coal in British ports to confederate ships, with the right to the other party to reply either orally or in writing, as the case may be; the whole under the terms of Article V of the treaty of Washington.

The questions refer to Article VI of the treaty of Washington, which is as follows:

Article VI. In deciding the matters submitted to the arbitrators they shall be governed by the following three rules, which are agreed upon by the high contracting parties as rules to be taken as applicable to the case, and by such principles of international law not inconsistent therewith as the arbitrators shall determine to have been applicable to the case:

rules.

A neutral government is bound—

1. To use due diligence to prevent the fitting out, arming, or equipping, within its jurisdiction, of any vessel which it has reasonable ground to believe is intended to cruise or to carry on war against a power with which it is at peace; and also to use like diligence to prevent the departure from its jurisdiction of any vessel intended to cruise or carry on war as above, such vessel having been specially adapted, in whole or in part, within such jurisdiction, to warlike use.

2. Not to permit or suffer either belligerent to make use of its ports or waters as the base of naval operations against the other, or for the purpose of the renewal or augmentation of military supplies or arms, or the recruitment of men.

3. To exercise due diligence in its own ports and waters, and, as to all persons within its jurisdiction, to prevent any violation of the foregoing obligations and duties.

Her Britannic Majesty has commanded her high commissioners and plenipotentiaries to declare that Her Majesty’s government cannot assent to the foregoing rules as a statement of principles of international law which were in force at the time when the claims mentioned in Article I arose, but that Her Majesty’s government, in order to evince its desire of strengthening the friendly relations between the two countries, and of making satisfactory provision for the future, ageees that in deciding the questions between the two countries arising out of those claims, the arbitrators should assume that Her Majesty’s government had undertaken to act upon the principles set forth in these rules. And the high contracting parties agree to observe these rules as between themselves in future, and to bring them to the knowledge of other maritime powers, and to invite them to accede to them.

Sir Roundell Palmer, formerly attorney-general, on behalf of Great Britain, General C. Cushing, Messrs. Evarts and Waite, on behalf of the United States, have been heard by means of their respective arguments.

1.—Due diligence.

Due diligence. We are about to enter on the discussion of questions of principle. The first which presents itself, which will serve as a moral pole-star in the opinions we shall have to form as we come to the different practical cases which await our decision, is the true signification to be attached to the words “due diligence,” which have been employed in the first of the three rules laid down in Article VI of the treaty of Washington. A lengthy discussion has taken place between the two powers as to the greater or less scope to be given to the signification of these words. It assuredly cannot be said that there has been any want of explanations on this point. In the original American case we find the whole of a long passage from the Pandects of Ayliffe, with copious quotations from the works of Story and Jones, as well as statements of the practice followed on this point by the Supreme Court of the United States and by the Scotch courts, besides eleven simple quotations from different authors.

The original British case mentions “due diligence,” and gives a definition of it, (p. 24 of the English text,) which is not absolute, and which refers to historical facts. In its counter case the British government enters into fuller explanations on the subject, (p. 21 of the English text,) and it agrees with that of the United States in considering that the words due diligence do not create any new or additional obligation. They exact from the neutral, in the discharge of the duties imposed on him, that measure of care, and no other, which is required by the ordinary principles of international jurisprudence, and the absence of which constitutes negligence; and to support this doctrine the British counter case cites a long passage from Beddie’s work, “Researches in Maritime and International Law.’ Sir Roundell Palmer takes these words in the sense that a neutral should employ all the legitimate means in his power, attaching to these words a reasonable construction. The United States seek to increase the measure of responsibility, and they maintain that the belligerent has a right to require the neutral to enforce its municipal laws, and also the proclamations of its executive. They assert, moreover, that the belligerent has the right to require that the powers with which the neutral is armed should be augmented by legislative measures.

Copious explanations have been furnished on either side by the parties in dispute.

It seems to me that the most simple method of arriving at a definitive opinion upon the legal bearing of the question is to keep steadily in view the following ideas:

The words due diligence necessarily imply the idea of a relation between the duty and its object: it is impossible to define a priori and abstractly an absolute duty of diligence. The thing to which the diligence relates determines its degree. Taking the scale of degrees of default according to the Roman law, descending from the dolus by the culpa lata and culpa levis to the culpa levissima, we find that their applicability changes according to the objects to which they refer. I pass over the responsibility of the guardian, of the trustee, and several other cases specified in the law, and will only cite as examples cases in which responsibility is incurred by the culpa levis and even levissima. Such is that, for instance, which attaches to persons charged with the care of explosive substances, or with looking after the safety of dams in time of inundation, or in whose charge are deposited papers of exceptional importance. All these persons, from the fact alone of their having accepted these functions, are bound to exercise an amount of diligence determined by the special object of these same functions.

In treating of political questions, the greatest extent which could be given to the duties of diligence incumbent on a neutral would be to require that he should act with regard to the belligerent as he would act in similar circumstances in his own interest.

It is undoubtedly right to take into account the requirements of a belligerent with regard to a neutral, but these must not be pushed to such a point as to embarrass the neutral in the normal exercise of his rights, or in the organization of his administrative functions.

I willingly admit, on the other hand, that the duties of the neutral power cannot be determined by the laws which that power may have made in its own interest. This would be an easy means of eluding positive responsibilities which are recognized by equity and imposed by the law of nations. There exists between nations a general law, or, if it is preferred, a common tie, formed by equity and sanctioned by respect for reciprocal interests; this general law receives especial development in its application to acts which take place at sea, where no frontiers are marked out, and where there is the greater necessity that liberty should be secured by a common law, without which it would be impossible to defend one’s self by positive guarantees from the most flagrant acts of injustice. This is what prompted the saying of one who had been brought up in habits of servility, to say, “The Emperor is master of the earth, but the law is the mistress of the sea.”^* I grant then the right of the belligerent to require that the neutral should not shelter his responsibility under rules made by himself in his own interest, and I enter fully into the views of Article VI of the treaty of Washington, which simply gives the preference to rules of general equity over the provisions of any particular system of legislature, whatever it may be.

It does not, however, seem to me admissible that a belligerent should be able to require of a neutral that, in order to fulfill his neutral duties, he should increase his military establishments or his ordinary system of defense. This would be an encroachment on the independence of a state, which is not bound to abdicate a portion of its material sovereignty because it finds itself involuntarily in a special position with regard to the belligerent. The neutral may be asked to put the powers of his government into full activity in order to maintain his neutrality; he cannot reasonably be expected to modify the organization of his administrative machinery to serve the interests of another power.

We must beware of rendering the condition of neutrals too difficult and almost impossible. The importance of circumscribing war is a matter of continual remark, and if neutrals are to be overwhelmed with a burden of precautions and a weight of responsibility which is in excess of the interest they have to remain neutral, they will be forced to take an active part in the war; instead of a proper inaction we should have an increase of hostilities. There will no longer be any medii between combatants; the disasters of war will be multiplied, and the part of mediators, which neutrals have often undertaken and brought to a successful conclusion, will forever disappear.

Let us then take a view which will induce neutrals and belligerents mutually to respect one another. Let us take as a basis the two conditions of neutrality laid down by Dr. L. Gessner.^*

These are:

1. To take absolutely no part in the war, and to abstain from all that might give an advantage to one of the belligerent parties.

2. Not to permit on the neutral territory any proximate hostile act of one party against the other.

As to the measure of activity in the performance of the duties of a neutral, I think the following rule should be laid down:

That it should be in a direct ratio to the actual danger to which the belligerent will be exposed through the laxity of the neutral, and in an inverse ratio to the direct means which the belligerent can control for arresting the danger.

This rule leads us to a solution of the question, so often discussed in the documents presented, as to the initiative to be taken by the neutral in order to preserve his neutrality to the profit of the belligerent.

Where the ordinary conditions of the country, or particular circumstances which have occurred on he territory of the neutral, constitute a special danger for the belligerent, who has no direct means of protecting himself from them, the neutral is bound himself to take the initiative in order that the state of neutrality may be maintained with regard to the two belligerents.

This initiative may be taken either on account of a flagrant case of some enterprise of one of the belligerents against the other, or on the application of the belligerent denouncing a fact or a series of facts which would constitute a violation of neutrality in regard to him, i. e., which would improve the position of one belligerent to the detriment of the other.

It does not appear that the neutral could in such case release himself from responsibility by requiring the belligerent to furnish him with evidence sufficient to institute regular proceedings before the courts. This would be to reduce the belligerent to the condition of a mere subject of the government of the country. The law of nations is not contented with these narrow measures of precaution; it requires a larger measure of assistance. This is demanded not only by the comitas inter gentes, but also by the real necessity which nations are under to lend reciprocal aid and protection in order to maintain their independence and guarantee their security.

The greater, then, the actual danger to the belligerent on the territory of the neutral, the more is the latter bound to watch over his neutrality and to prevent its being violated to the profit of either of the belligerents.

The matter appears under a somewhat different light when the belligerent can, of himself, by the employment of his forces, hold his enemy in check, even on the neutral territory. This case presents itself in particular, when the geographical position of a state is sufficient of itself to secure the means of promptly repressing any enterprise prepared on the neutral territory. Under such circumstances the neutral would no longer be bound to assume an initiative which would have no object. He could not, however, from considerations of self-respect, allow his neutrality to be violated, and he would be bound to comply with any just demand which might be addressed to him, in order to avoid any kind of connivance with one or other of the belligerents.

If from abstract principles we pass to the consideration of the particular facts for which the United States hold that Great Britain is responsible, we must commence by discussing the construction of ships, and the circumstances under which such construction took place. Indeed, the fact of the construction of the vessels, of their armament and equipment, and of the export of arms, assumes a different aspect according to the circumstances of the time, the persons, and the localities in which it occurred. If the government on whose territory the acts take place is aware of a permanent state of affairs, leading to a decided probability that such construction, armaments, and exports will be effected with the object of assisting the designs of a belligerent, the duty of vigilance on the part of the government becomes more pressing, and exists to a greater extent.

British unfriendliness.

British unfriendliness The British government was fully informed that the confederates had established in England a branch of their means of attack and defense against the United States. Commissioners representing the government of Richmond were domiciled in London, and had put themselves in communication with the English government. Lord Russell had received these confederate representatives in an unofficial way. The first visit took place on the 11th of May, 1861, that is to say, three days before the Queen’s proclamation of neutrality, and four days before Mr. Adams arrived in London as the minister of the United States; and further, the English government could not but know that great commercial houses were managing the interests of the confederates at Liverpool, a town which from that time was very openly pronounced in favor of the South. In Parliament itself opinions were before long openly expressed in favor of the insurgents. The Queen’s ministers themselves did not disguise that, in their opinion, it would be very difficult for the American Union to re-establish itself as before. Then, strange to say, the most influential members of the House of Commons were seen to detach themselves, on this question, from the ministry of which they had been the powerful supporters. The voice of Mr. Cobden and that of Mr. Bright were raised in favor of the United States. The Americans of the North could have had no advocates more devoted to their cause, and they did not fail to take advantage of their authority. These great movements of public opinion in contrary directions formed as it were an atmosphere of agitation which ought to have kept the British ministry on its guard, in order that it might succeed in maintaining perfectly equal relations with the two belligerent parties.

Let us now turn from these remarks on the facts to the consideration of the special law of the question. In the first of the rules laid down in Article VI of the treaty of Washington, mention is made of the due diligence to prevent the building, equipment, and arming of vessels, which a government is bound to exercise, when it has reasonable ground to believe that this building, arming, and equipping are for the purpose of furnishing warlike aid to one of the belligerents.

The same words occur again in the third rule, while they are wanting in the second. “Why so?” asked Lord Cairns in the debate on the treaty which took place in the House of Lords on the 12th June of last year. It seems to me that it might be answered: because, in the case of the first and third rules there is room for investigations of persons and circumstances to ascertain the facts denounced, whereas the second relates to a series of evident facts on which no inquiry need be made as regards credibility.

“What,” continued the noble lord, “is the standard by which you can measure due diligence? Due diligence, by itself, means nothing. What is due diligence with one man, with one power, is not due diligence with another man, with a greater power.”

Due diligence, then, is determined, in my opinion, as I have already said, by the relation of the matter to the obligation imposed by law. But what is the measure of the sufficient reason? It will be furnished by the principles of the law of nations, and the character of the circumstances. And here, not to leave the question in ambiguity, I will examine some of the propositions contained in the argument of Her Britannic Majesty’s counsel on the first of the points mentioned by the tribunal in its resolution of the 24th July. I will be guided by my own views only, while rendering full justice to the subtlety of reasoning, and to the wealth of learning displayed by the illustrious advocate who has drawn up this document, worthy of being placed in the same rank with the equally remarkable papers which have emanated from the pen of the counsel of the American Government.

I read, at page 4 of this argument, that the case of a vessel which leaves the neutral country unarmed is entirely different from that of an armed vessel, sold to a belligerent within neutral territory, which leaves that territory fully capable of offense and defense, under the control of the belligerent purchaser; that departure of the former vessel is no operation of war; that she is guilty of no violation of territory, of no hostile act.

It seems to me that, when a vessel has been built and fitted out for war, there are strong reasons for believing that it has been purchased for the service of a belligerent, and that it will suddenly go to sea. There are strong grounds for supposing that, at a short distance from the territorial waters, arms and munitions will be brought to that vessel, fittings made to measure. It is exactly the case, to use an expression of Sir Roundell Palmer, as reported in his speech in the House of Commons on the 13th May, 1864, to act upon suspicion, or upon moral belief going beyond suspicion. The fraud is too easily perpetrated not to be presumed upon its face. All that is necessary to complete it is that arms and engines of war of every kind should be shipped on board a vessel strictly mercantile, and that this vessel should meet the other on the high seas, or in neutral waters different from those of the territory from which she originally started. It is the story of the Prince Alfred, the Laurel, the Alar, the Agrippina, and the Bahama, of all these combinations, which cannot, in my opinion, in any way diminish the responsibility incurred by the Alabama, the Florida, the Shenandoah, the Georgia, &c.

These evasions by fragments, this complication of different forms of action with one identical object, should not mislead the mind of the judge. A vessel, thoroughly fitted out for war, leaves the shores upon which it has been built without receiving its armament; a simple merchant-vessel is charged with the transport of its armament; the place of meeting is fixed, and there the arming of the vessel is completed. The trick is done. But the judge cannot allow his reason and conscience to be led astray by such stratagems. On the contrary, the maneuver will only demonstrate more clearly the criminality of both vessels.

I return, then, to what was said by Sir Robert Peel in a memorable speech delivered in the House of Commons on the 28th April, 1830. “If the troops were on board one vessel and their arms in another, did that make any difference?” and I do not hesitate to say that if the vessel was fitted out for war and ready to receive her armament, and her arms were on board another vessel, it made no difference.

I confess that I do not quite understand the true meaning of what I read at page 6: “With respect to the three rules,” (those laid down by Article VI of the treaty of Washington,) “it is important to observe that no one of them pretends that it is the duty of a neutral government to prevent, under all circumstances whatever, the acts against which they are directed.” If such is not the duty of a government, the cases in which it is necessary to observe them, and those in which it is not, should have been specified. The intention of making general the observance of these rules seems to me to be explicit. The solemn words, “a neutral government is bound,” and the final clause of this article, not less solemn, that the high contracting parties engage not only to observe these rules as between themselves, for the future, but also to bring them to the knowledge of other maritime powers, and to invite them to accede to them, prove this incontrovertibly.

How, then, can we suppose that there exist circumstances, foreseen and admitted by the high contracting parties, in which these rules are not obligatory, unless such circumstances are expressly mentioned?

Undoubtedly it is necessary that a case for the application of these rules should be made out regularly, and based on sufficient grounds; but when this is established, the rules must have full and unrestricted operation.

These rules, according to the manner in which they are laid down, constitute an obligation based on the general law of nations, and it would be to change their nature, to destroy their effect completely, to admit, as is contended in the argument of Her Britannic Majesty’s counsel, that the measure of due diligence to be exercised must be drawn from the rules and principles of legislation peculiar to each of the contracting parties; that is to say, that the generality and breadth of the rale may be limited by the municipal law.

No, assuredly, such could not have been the intention of the high contracting parties in framing the sixth article. England has declared, it is true, that she could not assent to the foregoing rules as a statement of principles of international law which were in force at the time when the claims mentioned in Article I arose; this is a simple retrospective question of the sense and interpretation of the law. But from the moment when England, with the view of strengthening the friendly relations between the two countries, and of making satisfactory provision for the future, consents that these rules should be binding for the past also, she must consider them as provisions of the general law of nations, conventional, if you please, but superior to any provision of municipal law. It is not, in my opinion, to strain the nature of international law, to require that it should be applied without any admixture of political interests by the powers who have accepted it. I agree that we cannot require the execution of what is actually impossible. That is a case of controlling force; ad impossibile nemo tenetur. But I refuse to recognize the political impossibility appealed to in the argument of Her Britannic Majesty’s counsel. Nothing can be more elastic than these words; it would be to abandon this vital part of the treaty to the currents of temporary interests, of the accidents of the moment. It would be said: Yes, I consented to lay down the rule, but I have not the means of carrying it out; so much the worse for the rule.

I add, in conclusion, that there is no ground to fear that the application of these rules can go so far as to violate the principles on which national governments rest. The nature of the engagement does not reach that point. It is very possible that their application may sometimes embarrass governments in their political conduct; but it will more often prevent disorders capable of leading to misfortunes which could not be sufficiently deplored.

The rules of the sixth article of the treaty of Washington are destined to become principles of universal law for the maintenance of neutrality. The very text of the treaty says so, and Mr. Gladstone and Lord Granville have always, and with reason, insisted on this prospective benefit to civilization. In order to realize it, the several governments must take measures to obtain fitting powers for the execution of the law. As regards the past, there have been great discrepancies on this point in the legislation of different nations. The United States, with their district attorneys, their marshals, and organized police officers, were better assisted than England was, with its customs and excise officers only. I do not doubt that these views will be received, if the treaty of Washington is to be carried out in earnest, audit would be a great misfortune if it were not.

I do not think it is absolutely necessary for our purpose to discuss the observations which have been made respecting different quotations from the work of Sir Robert Phillimore, nor to dwell on the comparative study of the legislations of America and England in matters of neutrality. This may be more useful’when framing regulations to be made in pursuance of Article VI of the treaty.

It is to be hoped that this process of rectifying or supplementing the precautions to be taken in order to insure the execution of the treaty to its full extent will not be delayed.

We have witnessed the anxiety of England to modify her neutrality laws on the breaking out of the’war in 1870 between France and Germany.

Why should we not hope for equal anxiety now to conform to the letter and spirit of the treaty of Washington?

I come to the application of the considerations I have put forward. It results from this, according to my views, that the English government found itself, during the first years of the war of secession, in the midst of circumstances which could not but have an influence, if not directly upon itself, at least upon a part of the population subject to the British Crown. No government is safe against certain waves of public opinion which it cannot master at its will. I am far from thinking that the animus of the English government was hostile to the Federal Government during the war.

Yet there were grave dangers for the United States in Great Britain and her colonies which there were no direct means for averting. England, therefore, should have fulfilled her duties as a neutral by the exercise of a diligence equal to the gravity of the danger. I need only here repeat a passage from a report of the law-officers of Her Britannic Majesty, given in reply to a request of Lord Russell, on the 12th December, 1863. Speaking on the subject of the Georgia, the law-officers observe that the facts resulting from the depositions received furnish additional grounds to those already existing for strong remonstrance to the confederate government on account of the systematic violation of British neutrality by their agents in British territory. (British Appendix, vol. i, p. 440.)

It cannot be denied that there were moments when its watchfulness seemed to fail, and when feebleness in certain branches of the public service resulted in great detriment to the United States. The consequences of such feebleness can be no other than a reparation for the damages suffered. Earl Russell writes to Lord Lyons, in a letter of the 27th March, 1868, that “he had said to Mr. Adams that the cabinet were of opinion that the law was sufficient, but that legal evidence could not always be procured. That the British government had done everything in its power to execute the law; but that he admitted that the cases of the Alabama and Oreto were a scandal, and in some degree a reproach, to the Britsh laws.”

Subsequently, at the very moment when he made the motion praying the Queen to refuse to ratify the treaty of Washington, Earl Russell candidly admitted that the Queen’s proclamation of May 13, 1861, enjoining neutrality in the unfortunate civil war in North America, had several times been practically set at naught on British territory by the acts of parties.

The obstacles which, at the moment when the letter which I have just quoted was written, fettered the action of the British government, no longer exist, thanks to the liberal principles imposed by Article YI of the treaty of Washington; but the consequences of the acts which Earl Russell so candidly and so energetically condemned, still exist; and it is to the reparation of these damages in a just measure, and based always on sufficient grounds, that the decisions of the tribunal of arbitration should tend.

I will dilate no further on this point. As to the disposition which should prevail to make provision for the future, I need only cite the British foreign-enlistment act, passed on the 9th August, 1870. This act shows what progress has been made in the means for preserving neutrality.

The three rules laid down in Article YI of the treaty appeared to the English ministry less embarrassing for the government than the act I have just alluded to. “There is not one of these rules,” said Lord Granville in the House of Lords on the 12th June, 1871, “which is not completely covered by that act, and it even goes further than they do.” The retrospective character of these rules forms their especial character, which governs the whole question submitted to the decision of the arbitrators.

ii.—vessels which have received commissions

If we consult the most esteemed authors on public international law, Effect of commissions. and especially two writers of great weight, whose authority will be denied neither by America nor by England, namely, Story and Phillimore, we find that the privilege, usually accorded to ships of war, of being considered as a portion of the state whose flag they carry, and being thus exempt from all other jurisdiction, was in its origin a privilege only granted by courtesy.^* As this privilege is only derived from the usage of nations, it can be canceled at any moment without cause for offense being given.

The opinion of Story, delivered in the case of the Exchange, and quoted by Phillimore, appears to me decisive:

“It may, therefore,” he says, “be justly laid down as a general proposition, that all persons and property within the territorial jurisdiction of a sovereign are amenable to the jurisdiction of himself or his courts: and that the exceptions to this rule are such only as, by common usage and public policy, have been allowed, in order to preserve the peace and harmony of nations, and to regulate their intercourse in a manner best suited to their dignity and rights. It would, indeed, be strange, if a license, implied by law from the general practice of nations for the purposes of peace should be construed as a license to do wrong to the nation itself, and justify the breach of all those obligations which good faith and friendship, by the same implication, impose upon those who seek an asylum, in our ports.”^†

Taking these general principles, and above all the eternal rules of good sense and the dictates of good faith, as our point of departure, is it possible to admit that a vessel, which has been fraudulently built on the territory of a sovereign, in open contravention of the duties of neutrality which that sovereign is bound to fulfill, and with the object of privateering on behalf of one of the belligerents, can, by the simple act of such belligerent, with a view to escape disasters, be transferred into a commissioned vessel, and thus, with impunity, defy that same sovereignty against which she had at the outset so gravely offended? Assuredly not; these changes to the eye, like the shifting of a scene, these transformations, effected with equal audacity and ease, cannot be taken seriously. The contravention of which the ship was guilty at the commencement of her career, with respect to the sovereign of the place where she was built, is not effaced by the operation of an indecent stratagem. All the written maxims of reason revolt against such trickery: dolus nemini patrocinari debet. We must look to the bottom of the matter, and mete out full justice to the fraud; plus valet quod agitur quam quod simulate concipitur. The guilt inherent to the vessel will not be purged even when she has received a commission, a commander, and a flag from the power who can only profit by the fraud in flagrant violation of all the rights of neutrality.

The weighty authority of Story, in the case of the Santissima Trinidad, is generally quoted with regard to the question now raised before us, (and I have myself quoted him.) But I observe that Story’s doctrine, on the respect due to the commission given to a ship by a government, is only a general thesis on which everybody agrees; it does not directly touch on the question of the original guilt incurred by a vessel before her commissioning, and which cannot be blotted out without a disturbance of all the principles which govern the duties of neutrality.

After all, even if precedents could be quoted contrary to the opinion which I maintain, I should reply that the letter and spirit of the three rules laid down in the sixth article of the treaty of Washington do not allow us to follow the old ruling.

It must be steadily borne in mind that it is a new law, full of equity and foresight, which we are now to follow.

It is true that, according to generally-accepted ideas, a sovereign who is no longer willing to grant the privilege of exterritoriality to the commissioned ships of other powers, must previously give notice to that effect, so that foreign navies, forewarned, may take their precautions in this respect. But this does not mean that there may not be exceptions arising from a certain special train of circumstances, and not from the simple caprice of the sovereign and his government. Now, it is on the nature of these special circumstances that the first rule, laid down in Article VI of the treaty of Washington, specifically rests. The operation of this rule would be illusory if it could not be applied to vessels subsequently commissioned. The object in view is to prevent the construction, arming, and equipping of a vessel, and to prevent her departure when there is sufficient ground for believing that she is intended to carry on war on behalf of one of the belligerents; and when probability has become certainty, shall not the rule be applicable to the direct and palpable consequences which it originally was intended to prevent? Can this act, in vindication of a right which has at the first been obviously violated, be looked upon as a violation of public good faith and of the law of nations in regard to one of the belligerents? I can see no violation of public good faith where there is only a flagrant abuse, a manifest contravention of the principles of neutral duties sanctioned by the foregoing rule.

The honorable attorney-general, in the memorable speech which he made in the House of Commons on the 13th of May, 1864, in reply to Mr. Baring, formally declared “that he had not the least doubt that England had the right, if she thought fit, to exclude from her ports any particular ship, or class of ships, if she considered that they had violated her neutrality, but that such power is simply discretionary, and should be exercised with a due regard to all the circumstances of the case.” (United States Documents, vol. v, p. 583.) Why was not, then, this right exercised at least with respect to the vessels which had flagrantly violated the duties of neutrality?

I will not follow the argument of the United States in the distinction it seeks to draw between public ships of recognized and sovereign nations and the ships belonging to a belligerent power whose sovereignty is not recognized. The status of belligerents having been accorded to both parties in America, it is not necessary to dwell on this question. I will say, with the American Judge Grier, “foreign nations recognize that there is war by a proclamation of neutrality.”^*

The fact that a vessel, after having been commissioned, has been received as a ship of war in the ports of different powers before her entrance into the ports of the power whose neutrality she had originally violated, should not, in my opinion, influence the recognition of the character of such vessel. Where the vessel had no liability to answer for, it was natural that she should be admitted as a ship of war; but circumstances entirely change when the vessel enters the territorial waters of the sovereign towards whom she is guilty, of the sovereign whom she has compromised as regards the other belligerent. Here her guilty character cannot be overlooked; she may be seized and condemned.

I think that it is for the interest of all maritime nations that they should hold to the principles which have just been propounded. The number of vessels fraudulently built on neutral territory, with the intention of privateering on behalf of belligerents, will decrease in proportion as increased severity is shown towards them, even when they present themselves under the protection of false pretensions to which they are not entitled.

The powers which signed the treaty of Washington express, in this same Article VI, the desire and hope that the three rules which they have there laid down will be adopted by the other maritime powers. It must then be inferred that the signing powers considered these rules as clear, precise, and applicable to the various cases which are therein contemplated. If, on the contrary, it is to be supposed that the intention of the contracting parties at Washington was to admit explanations and reservations of these same rules in the sense “of not largely transcending the views of international maritime law and policy which would be likely to commend themselves to the general interests and intelligence of that portion of mankind,”^† the advantage of the example given would be entirely lost. The uncertainty of its interpretation would always endanger the stability of the rule.

iii.—supplies of coal.

Supplies of coal. I can only treat the question of the supply and shipment of coal as connected with the use of a base of naval operations directed against one of the belligerents, or as a flagrant case of contraband of war.

I will not say that the simple fact of having allowed a greater amount of coal than was necessary to enable a vessel to reach the nearest port of its country constitutes in itself a sufficient grievance to call for an indemnity. As the Lord Chancellor of England said on the 12th of June, 1871, in the House of Lords, England and the United States equally hold the principle that it is no violation of international law to furnish arms to a belligerent. But if an excessive supply of coal is connected with other circumstances which show that it was used as a veritable res hostilis,^* then there is an infringement of the second rule of Article VI of the treaty. It is in this sense also that the same Lord Chancellor, in the speech before mentioned, explained the intention of the latter part of the said rule. Thus, when I see, for example, the Florida and the Shenandoah choose for their field of action one, the stretch of sea between the Bahama Archipelago and Bermuda, to cruise there at its ease, and the other, Melbourne and Hobson’s Bay, for the purposes, immediately carried out, of going to the Arctic seas, there to attack the whaling-vessels, I cannot but regard the supplies of coal in quantities sufficient for such purposes as infringements of the second rule of the sixth article.

iv.—the alabama.

Alabama. The vessel which has had the unenviable privilege of giving its name to the mass of claims advanced by the Government of the United States against the government of Her Britannic Majesty was the object of anxious care on the part of the representatives of the United States from the time when she was in course of construction.

The contract for her construction had been concluded between Captain Bullock, a known agent of the confederates, on the one part, and Messrs. Laird on the other. She was evidently a vessel of war. She was of about 900 tons, was 230 feet in length, 32 in breadth, and 20 in depth; when provisioned and supplied with the coal necessary for a cruise she drew 15 feet of water. Her engines were of 300 horse-power; she carried eight guns, six broadside and two on pivots, one forward, the other abaft the main-mast. On the 15th of May, 1862, the vessel was launched under the name of the 290, her building number in the yard. Formal representations were addressed to Lord Russell by Mr. Adams on the 23d of June, in which he made an express demand that the projected expedition should be stopped, or else that it should be established that the purpose of the vessel was not hostile to the people of the United States. Mr. Adams based his statements on public report, on special presumptions, and on a letter intercepted by the Government of the United States.

Lord Russell referred the matter to the proper department of Her Britannic Majesty’s government. A report was received from the customs officers in which it was said that the builders of the vessel did not attempt to disguise what was, in fact, apparent, namely, that she was intended for a ship of war. The British government promised to keep special watch upon her. The system adopted by the customs officials during the whole course of Mr. Adams’s complaints was to take no initiative, and to require always a formal requisition on the part of the United States, admissible before an English court of law. An eminent English Counsel, Sir R. P. Collier, consulted by the American consul at Liverpool, did not hesitate to declare that the vessel in question might be seized by the principal officer of customs at that port, and he advised the said consul to apply to the Secretary of State for Foreign Affairs to ratify the seizure if made, or to direct that it should be made.

Five affidavits were produced, which Mr. Collier, in the first instance, and the government afterwards, recognized as furnishing conclusive evidence that the character and destination of the vessel were in direct contravention of the foreign-enlistment act. If the act is not enforced on this occasion, added Mr. Collier, it is little better than a dead letter. The American consul at Liverpool forwarded this opinion to the under secretary of state for foreign affairs, and to the secretary to the board of customs. The under secretary of state took no immediate steps upon this communication, and the secretary to the board of customs had to await the orders of the lords of the treasury, which did not reach him until the 28th of July; the same documents were also communicated to Lord Russell. On the same day, the 28th, the law-officers of the Crown gave their opinion that the vessel should be seized; orders to that effect were consequently given on the 29th by the British government. The circumstance of the illness of the Queen’s advocate has been advanced to justify the length of time which elapsed between the presentation of the documents to the minister for foreign affairs and the delivery of the opinion to the law-officers of the Crown. It is difficult to accept this excuse when we bear in mind that there were other counsel to replace this officer, and that any delay was perilous. Under these circumstances, the vessel had ample time to escape. I will not enter into the details of the precautions taken by the commander of the Alabama to elude the not over strict vigilance of the customs officers, nor into the calculations of the distances, longer, or shorter, which had to be traversed, in order to arrive in time to arrest the vessel on her touching at Beaumaris, Mdelfra Bay, and Point Lynas. These difficulties in the way of prompt action at the last moment do not, it must be admitted, atone for the want of an active supervision which had been promised, but which, unfortunately, was not exercised.

Allow me here to reproduce a passage from the pleadings of Great Britain, in which it is said, with reference to the complaints of the United States on the subject of the escape of the Alabama, “It is asking that a government, with its various departments, with its modes of action which are, of necessity, methodical and more or less complex, shall act at all times with a mechanical precision which is not applicable to the practical business of life.” It seems to me, in the first place, that the circumstances in which the British government was placed at this moment w ere not exactly the ordinary course of life. Too many interests were at stake, too many contending fears and hopes were brought into play at the commencement of the formidable contest between the North and the South of the American Union, to allow of the matters which related to these great agitations following the ordinary course of life.

The measures to be taken for the preservation of English neutrality were, moreover, neither very complicated nor over-arduous. It would have sufficed that the customs officers should have been more attentive, more alert, and, perhaps, less prejudiced in favor of a cause which had become popular at Liverpool, and other British ship-building centers.^* There is ground for some surprise at finding the collector of customs constituting himself a judge of legal evidence, when what was required was a prompt recourse to more direct means of guaranteeing the duties of neutrality. In the Counter Case presented by the government of Her Britannic Majesty, (page 81,) I read that it is true that, in cases of this nature, neutral governments ordinarily expect to receive information from the ministers or consuls of belligerent powers resident within their territories. I stop at the word ordinarily, and I infer from it that the British government itself recognizes, and with great reason, that there may be extraordinary cases in which a neutral should take action to enforce respect for its neutrality, without awaiting information from a belligerent.

That the case of the No. 290 was not an ordinary case seems to me evident, since the construction of the vessel had given rise to so much anxiety.

When the departure of this vessel was ascertained, Lord Eussell, foreseeing that probably it might not be possible to arrest her in the waters on the coast of England, where search was being made for her, stated that he would further give orders to arrest her at Nassau, where it was probable that she might be found.

When the Alabama quitted Moelfra Bay she had a crew of eighty men; she kept for some time along the Irish Sea, then rounded the north coast of that island, and steered for Terceira, one of the Azores, where she arrived on the 10th August.

The Alabama was joined in the waters of Terceira by two vessels, the Agrippina and the Bahama, which had also started from English ports, and which brought her a considerable supply of cannon, munitions, and stores.

The combined action of vessels carrying and receiving munitions and provisions constitutes a complex act entailing a joint responsibility. Those who may raise any doubts on this question may be answered in the words of Sir Robert Peel, pronounced in the House of Commons on the 28th April, 1830: “Was it then to be contended that no expedition was a military expedition except the troops had their arms on board the same vessels with them? If they were on board one vessel and their arms in another, did that make any difference? Was such a pretense to be tolerated by common sense?”

The vessel, completely armed, abandoned her arithmetical designation “290” for the name of the Alabama and hoisted, the flag of the confederate government, which however, on occasions, she replaced by the British flag in order the better to deceive vessels which she wished to attack. She thus commenced and pursued her adventurous and devastating cruises. They appeared, described with minute and technical details, in the journal kept on board by Mr. Fullam, and even under the form of romance in a work intended to satisfy public curiosity, at that time much excited on the subject. Among the vessels destroyed by the Alabama was the Federal war-steamer Hatteras.

On arriving at Jamaica, the Alabama found in the port three English vessels of war. Instead of being arrested in English waters by the English ships, the crew met with the best reception; she was supplied with the means of repairing her damages, aud seven days afterward the Alabama steered for the coast of Brazil, and thence to the Cape of Good Hope.

The conduct of the English authorities, under these circumstances, was approved by Lord Russell, who confined himself to expressing a hope that the vessel would be required to leave as soon as the necessary repairs were finished.^*

On her arrival at Saldana Bay, in the colony of the Cape of Good Hope, and consequently in the territorial waters of the British empire, the commander of the Alabama informed the governor that he had put into this bay with the object of effecting some indispensable repairs.

The United States consul protested, without loss of time, demanding that the vessel should be seized and sent to England, whence she had clandestinely escaped, adding that the repairs making to the vessel, namely, that of repainting her, could not be considered as of an urgent nature. The same consul added that he had, with his own eyes, seen the Alabama take a prize in those same waters. The government replied that this had taken place at a distance from the shore to which British jurisdiction did not extend.

After her arrival at the Cape, the commander of the Alabama informed the government that he had left outside of British waters one of his previous prizes, the Tuscaloosa, and that she would shortly arrive in the capacity of tender. This vessel in fact arrived, and her cargo of wool was made over to a merchant of Cape Town to be taken to Europe and sold there. The cargo was disembarked at a point named Angra Pequeña, outside of British jurisdiction.

When the Tuscaloosa appeared in the port, the Britsh rear-admiral, Sir Baldwin Walker, wrote to the governor to know if this vessel ought still to be considered as a prize, although she had never been condemned as such by a competent tribunal. He persisted in his opinion, which was in direct variance with the tolerance of the governor; the latter referred to the attorney-general, and he subsequently replied on the advice of this last officer, but in terms which betrayed a faltering conviction that the vessel might be considered as a vessel of war.

A correspondence ensued between the governor of the Cape and the colonial minister, the Duke of Newcastle, as to the legality of the captures. That minister disapproved the conduct of the governor and the application of the principles of law on which the attorney-general had based his opinion.

While this was taking place the Tuscaloosa had returned to the port, and having thus placed herself within the limits of British jurisdiction she was seized. The British government, when informed of this act, disavowed it, and ordered that the vessel should be restored to the confederate lieutenant who commanded her; in case that officer had left the Cape, directions were given to wait till the vessel could be handed over to some person whom the commander of the Alabama or the government of the Confederate States might nominate for the purpose. The English minister, reversing in some degree his former decision, based the instructions as to the restitution of the vessel on the peculiar circumstances of the case.^*

Her Britannic Majesty’s minister declares,in the same dispatch, “that it becomes unnecessary to discuss whether, on her return to the Cape, the Tuscaloosa still retained the character of a prize, or whether she had lost that character and had assumed that of an armed tender to the Alabama, and whether that new character, if properly established and admitted, would have entitled her to the same privilege of admission which might be accorded to her captor, the Alabama.”

In my capacity as arbitrator, I cannot avoid a discussion, even though, it should be without use to one of the parties, and I must admit that it seems to me that the observations originally made with equal candor and good sense by Rear-Admiral Walker, of the British navy, should guide the opinion of the tribunal in the decision of the point which the British government regarded as difficult and doubtful.

To resume, I am of opinion that the neutrality of Great Britain was gravely compromised by the vessel named the Alabama. Consequently Great Britain is responsible for the acts of the said vessel, as well as for those of her tender the Tuscaloosa.

V.—THE SHENANDOAH alias SEA KING.

First part.

Shenandoah. The first charge which the United States bring against the British government with regard to this vessel, which was built on the shores of the Clyde, is that she was sold to Richard Wright, of Liverpool, a British subject, and father-in-law of Mr. Prioleau of South Carolina; this latter being the head partner of the firm of Fraser, Trenholm & Co., notorious for its intimate relations with the confederate government.

The United States maintain that in view of the above relations, which could not be unknown to the English government, this latter ought to have watched the transfers of the class of vessels which from their build betrayed designs hostile to the United States. Mr. Adams, on the ground of two depositions of sailors on board this vessel, denounced her to Lord Russell as destined for the confederate government.

The Sea King took out a clearance for Bombay, and coal and supplies for a cruise of twelve months. Hardly had she weighed anchor, when a telegram sent to Liverpool announced her departure to the confederate agent at that port. The same evening a screw-steamer, nearly new, admirably adapted for equipment as a privateer, named the Laurel, manned by men thoroughly devoted to the confederate cause, who had served on board the Sumter, Alabama, and Georgia, was laden with arms and steered for the bay of Funchal, in the island of Madeira, where she awaited the Sea King, which arrived two days after her.

In a desert corner of the bay of Madeira, the arms and ammunition were transshipped from the Laurel to the Sea King. A man named Corbett, an Englishman, who had received from Wright a power of attorney to sell the vessel, addressed the crew, announced the sale of the vessel, which was about to change her name and take that of Shenandoah, and endeavored to persuade the men of the crew to follow the vessel in her new career in the confederate service. Of eighty sailors, twenty-three only consented to remain in the new vessel of war.

The conduct of Corbett appeared to be in such evident contravention of the foreign-enlistment act, that the British consul at Funchal sent him home in custody to England. Captain Waddell succeeded him in command.

Mr. Adams did not fail to inform Lord Russell of all that had taken place with regard to these two vessels; he added that of the officers transferred to the Shenandoah, the greater part were British subjects who had been saved by English intervention at the moment when they were going on board the Alabama.

The Shenandoah went from Madeira to Melbourne; on the passage, which lasted ninety days, she destroyed several vessels of the merchant navy of the United States with their cargoes, and finished by anchoring on the 25th January, 1865, at Sandridge, a small village two miles from Melbourne.

If we are to believe a letter addressed by Mr. Blanchard, United States consul at Melbourne, to Mr. Seward, Secretary of State at Washington, the mail from Europe, which had arrived some days before, had brought news that the Sea King had left England with the intention of being transformed into a vessel of war to cruise against the commerce of the United States.

The United States consul at Melbourne informed the governor, without loss of time, of all the circumstances which he considered as proofs that the Shenandoah was not a vessel of war of a recognized belligerent, but rather a privateer bearing all the marks of its guilt.

The British authorities at Melbourne are accused of having been excessively complaisant toward the commander and crew of the Shenandoah; it is asserted that the governor had unofficially re-assured her commander before officially granting him what he requested.

Captain Waddell did not hurry himself to state what were the repairs and supplies which he needed, and the governor, instead of adhering rigorously to the general instructions with which the British government had furnished him, referred it rather to Waddell to determine the length of time to be granted him. While the repairs were slowly going on, Waddell was making recruits in the town of Melbourne to till up the gaps which were left in his crew.

In the American Appendix (vol. v, pp. 660 el seq.) are inserted the reports of the proceedings of the legislative assembly at Melbourne, which show that the opinion of the majority was in favor of treating the commander of the Shenandoah with leniency, and leaving the matter to the decision of the government and the colonial authorities.^*

Pressed by the remonstrances and protests of the United States consul, the governor referred the question to the law-officers of the colonial government, who replied that there was no evidence of piracy having been committed by any one on board the vessel, and that she should be treated as a ship of war.

The suspicions which had been entertained of the clandestine shipment of some persons on board the Shenandoah continued to increase. The permission granted to the captain to take in supplies and make repairs was suspended, and the government published a proclamation forbidding British subjects to give aid or assistance to the Shenandoah.

The assertion of the fact of the clandestine shipment of certain men on board the Shenandoah was borne out, and the commander and officers of that vessel had to give explanations as to the assurance they had given that no shipment of this kind had taken place, and as to the fact that they had unfortunately not fulfilled this engagement made on their word of honor.

The American case and the British counter case contain details as to the facilities which the topographical situation of Hobson’s Bay and Port Philip afforded for the escape of men watched by the police, whose insufficient means did not allow of their exercising supervision at every point, in order to prevent the departure of the persons enlisted. It may also be doubted whether the legal advisers of the colonial governor and his police officers were over-anxious to second the energetic efforts of the United States consul.

I will note two circumstances which appear to me to deserve special attention:

1. The confidential instructions, by which the authorities at Melbourne had, from the first, said that they must be guided, are published at page 125 of the fifth volume of the Appendix to the British Case, and the last document contained in them traces exactly the line of conduct which was finally followed by the government toward Captain Waddell.

2. The postscript of a letter from Mr. Adamson to Mr. Davis, which is to be found at page 637 of the documents annexed to the American counter case, (French translation,) reveals a moral pressure producing a cynical disavowal.

The Shenandoah, on leaving the port of Melbourne, took with her 400 tons of coal, if the American consul is to be believed, with full sailing rigging, trusting more to her sailing than to her steaming powers. This excess of supplies was denounced to the governor, and the United States, reckoning up the several shipments of coal made by the Shenandoah, infer that she was meditating a fresh cruise on her departure from Melbourne, so that that port became a base of naval operations for the insurgents.

The cruise of the Shenandoah furnishes materials for a special description, and among the reviews of the facts relating to this vessel is one to which I will here refer—that of Mr. Montague Bernard, who says that so large a number of recruits as we may believe to have been shipped by her, could not have come on board without Captain Waddell’s knowledge. I shall return to this question of the number of recruits, which is evidently exaggerated.

One cannot resist the belief that the tolerance of the authorities at Melbourne contributed greatly to enable the vessel to pursue her adventurous career in the Arctic seas, whither she repaired by Behring’s Straits.

The number of whaling-vessels which the Shenandoah destroyed in these waters, at a time when the confederate government had ceased to exist, raises the amount which the United States lay to her charge, to a sum little less than that for which the Alabama is held responsible.

It is not proved that the Shenandoah absolutely lost her original character of a British vessel manned by a British crew. It is affirmed that this vessel shipped at Melbourne 300 tons of coals, which had been sent to her from Liverpool. The Government of the United States adds that the name of the vessel which brought this coal was the John Fraser, and this occurrence it seeks to adduce as an incriminating circumstance.

The British government, in its counter case, (page 110 of the French translation,) says that, at the present day, when the distance of time and place prevents an exact knowledge of all the particular circumstances, it would serve no useful purpose to follow all the details of a technical discussion founded largely on conjecture.

The American Government does not relinquish its complaints. I consider that, in order to form a judgment on the last period of the cruise of the Shenandoah, it is of the greatest importance to dwell on the sworn depositions of the two masters of whaling-vessels, Ebenezer Nye and Thomas Hathaway, which are given at the end of the second part of the selections from the Appendix to the Case of the United States, (French translation.)

To replace the force of a vessel in a proportion equal to that which it had lost, is not, strictly speaking, an augmentation of force. We find this maxim laid down in a judgment of the Supreme Court of the United States, quoted in the interesting memorandum of Mr. Abbott, (Lord Tenterden.) It is necessary, therefore, to prove an extraordinary augmentation of force in order to establish a solid presumption of fresh attempts against the duties of neutrality. It is on these much-disputed facts, which are, in my belief, capable of further elucidation, that I beg my honorable colleagues to assist me with their information. If necessary I will apply to the parties themselves for further explanations.

Second part.

In the session of the day before yesterday, being placed in the delicate position of having to determine, by my casting vote, the decision in the important and complicated case of the Shenandoah, I applied to my honorable colleagues for elucidations calculated to determine my opinions, disturbed by doubts. I may be excused this hesitation, caused by certain apparent contradictions in the facts of the case, and by the desire not to allow myself to be led away by a combination of appearances, which, though supported by plausible reasoning, might, nevertheless, be deceitful.

I now beg you, gentlemen, to allow me to state to you my opinion, hesitating the day before yesterday, confirmed to-day by the results of the discussion which I have elicited, and which you have succeeded in rendering fruitful and decisive by your information.

I ought, in the first place, to repeat what I have already said, that, in my opinion, it is not absolutely proved that the fact of the repairs of the Shenandoah at Melbourne constitutes by itself grounds for a charge of violation of neutrality. It is proved that these repairs were necessary, and it is not shown that the replacement of the force of this vessel, by means of these repairs, surpassed the measure of its former condition.

It remains to be seen, then, whether the excess in the supply of coal, and above all the clandestine recruitment of part of the crew, effected at Melbourne, assume, or not, the character of a base of naval operations, such as is contemplated in the second rule of Article VI.

The Shenandoah, on her departure from England, in the month of October, 1864, had a crew, according to the American reports, of forty-seven men.^*

At the time when she parted from the Laurel, the Shenandoah had no more than twenty-three men on board, including officers.^†

It appears that in the voyage from Madeira to Melbourne she shipped many more men, since the governor at Melbourne says that on her arrival at Hobson’s Bay the crew of the vessel amounted to ninety men.^‡ It appears, also, that a considerable number dispersed themselves after that arrival, as Captain Waddell declares, since an officer in the confidence of the governor, instructed to make confidential inquiries as to the state of the vessel, estimates the number of the crew at no more than forty or fifty, all rough and undisciplined men.^§

It is very difficult to ascertain exactly the number of men who were on board the Shenandoah when she left Melbourne on her way to the Arctic seas.

According to a report of the Melbourne police, § the number of men shipped at Melbourne on board the Shenandoah was said to amount to sixty or seventy. According to the affidavit of William A. Temple, the crew of the Shenandoah on her return to Liverpool amounted to one hundred and thirty-three, a number which includes some men who had died at sea.

In the deposition of Captain Ebenezer Nye, it is said that, when he came on board the Shenandoah, the want of sailors was much felt, as there were only forty-five, half the number required. It is said, also, that Mr. Nye, in conversation with Mr. Hunt, lieutenant of the Shenandoah, learned from him that forty-two men were enlisted at Melbourne; that Captain Waddell, had refused the governor the right to search the ship while a number of recruits were on board. From the affidavit of Temple may be gathered certain details as to the men who came on board the Shenandoah from several vessels captured in the Arctic seas. They seem to have been twenty-six in number, which, added to fifty, the presumed crew of the Shenandoah on leaving Melbourne, and further adding the officers, fifty-seven in number, would give a total of one hundred and thirty-three, corresponding to the number given by Temple, with the deduction of the two men who died at sea.

This witness has, no doubt, been much discredited, but in the letter from Mr. Hull to Mr. Bateson^* will be found a formal denial, in Captain Waddell’s name, of several of the assertions of Temple, without any mention of the list of the crew, which, no doubt, deserved special attention, and which, notwithstanding, is not disputed. Lord Clarendon himself, in his letter to Mr. Adams, of January 19, 1866, while he examines the bearing of some of the remarks in Temple’s list, makes no observation as to the correctness of the figures.

The law-officers of the Crown themselves, in their opinion of the 28th of March, 1866, while refusing to attach credence generally to Temple’s statement, do not specially discredit the list. They seem to believe that none of the persons on board the Shenandoah had been guilty of acts on which legal proceedings could be founded) and they advise that the matter should be allowed to drop.

I will summarize the principal documents relative to the violation of neutrality.

At Melbourne, the authorities believed generally that the neutrality had been violated by Captain Waddell. The attorney-general of the colony, in his report of the 14 th of February, 1865,^* expressed, as I think, a very sensible opinion, in declaring that the exemption which Waddell claimed was inadmissible.

The governor had adopted this opinion while awaiting instructions from London.^† The legal advisers of the Crown, in their opinion of the 21st of April of the same year, approved the conduct of the governor at Melbourne. That high officer had, in fact, finally formed a correct idea of the whole case, when, writing to the governors of the the colonies of Australia and New Zealand, in a dispatch of the 27th of February, 1865,^‡ declared that there was no doubt, from the information he had collected, that the neutrality had been flagrantly violated by the commander of the Shenandoah.

Finally, almost on the same day on which the law-officers of the Crown reported that the case of the Shenandoah might be allowed to drop, the governor at Melbourne, writing to Mr. Card well, repeated to him that he believed the neutrality had been flagrantly violated by Captain Waddell; and that he had read without surprise, though with deep regret, the list furnished by Mr. Temple, which he looked upon as furnishing evidence in support of his opinion.^§

Lastly, in the observations which Sir Roundell Palmer, Her Britannic Majesty’s counsel, submitted to the tribunal, on the 21st of August, I read that there is no doubt that a shipment of men was effected during the night of the 17th of February, at the moment the Shenandoah was leaving.

In presence of so imposing a mass of declarations emanating from the British authorities at Melbourne, in view of numerical calculations, which, if they do not attain the last degree of precision, still leave no doubt but that Captain Waddell did actually enlist men at Melbourne, and afterward ship them on board the Shenandoah, for his expedition against the whalers, I no longer hesitate to recognize the responsibility of Great Britain toward the Government of the United States.

As to the supply of coal in so large a quantity as that which the vessel received from Liverpool, in addition to that with which she was already furnished, it can only be regarded as a preparation for hostile expeditions against the commerce of the United States, and this falls precisely within the scope of the second rule of Article VI of the treaty.

VI.—THE FLORIDA alias ORETO.

Florida. Availing myself of the liberty which each arbitrator has reserved to himself of giving to the expression of his opinion on the decision of the case, such form as may appear to him most convenient, I will abstain from following in detail here all the phases of the career of the vessel Florida. For this, as a whole, I refer to the voluminous documents which have been communicated to us, and which have furnished matter for three separate statements by the parties. I am not the less obliged, however, to my honorable colleagues who have spoken before me, for the statements they have made to us of the series of events which have led them to form a judgment, not, indeed, as yet irrevocable, but still strongly denned as the final result of their investigations.

I will confine myself, then, for my part, to informing you of the points of fact which have had most influence in fixing my convictions on the subject-matter of the questions which we have to decide, convictions which may no doubt be modified in consequence of an interchange of opinions with you, but which, for the moment, seem to me to be supported both by facts and principles.

It does not seem to me to be very necessary to dilate much on the first part of the career of the Florida, since, during that period, this vessel neither made any captures, nor assisted in any way the operations of the confederates. It is sufficient to state that this vessel was built in England, that from the first she was the object of representations addressed by the United States minister in London to the British government, and that the latter, with the exception of some inquiries which it instituted as to the real destination of the vessel, made no great effort to prevent her departure. It is also proved that if this ship was not actually a vessel of war, she was, at all events, capable of becoming one at any moment, and that she was registered as an English vessel, and manned by a crew almost entirely composed of British subjects.

It is denied that the Florida was equipped for war at the time she left the waters of Great Britain, but it results from a report of the officers of the Greyhound, a vessel of the royal navy of Her Britannic Majesty, that on her arrival at Nassau, the Florida had a complete warlike equipment, and that all that was wanting on board of her were munitions of war. It further appears that the captain of the vessel, when formally and solemnly interrogated in the presence of three of his officers, and of the officers of the Greyhound, whether the vessel was already thus fitted on leaving Liverpool, replied, “Yes, in all respects; and no alteration or addition had been made whatever.”

It is on her arrival at Nassau that the true character of the vessel and the consequences of her real destination stand forth.

I must refer to another clear and complete declaration of the same captain commanding the Greyhound. This document seems to me most conclusive as to the moral aspect of the case. Captain Hickley does not hesitate for a moment to ask the governor of Nassau to seize the vessel.

When an officer of this rank and experience says that, in the present condition of the Florida, his professional opinion is that, “with her crew guns, arms, and ammunition, going out with another vessel alongside of her, she could be equipped in twenty-four hours for battle,” all my doubts disappear, and I become convinced of the immediate intentions of the vessel.

The situation of Nassau, which became an asylum of protection for the Florida, increases in my view the responsibility of England. Lord Russell did not hesitate to tell Mr. Adams, in a letter given at page 714 of the first volume of the Appendix to the Case of the United States, that “Nassau is a position from which, on the one hand, confederate privateers might have greatly annoyed the commerce of the United States, and which, on the other hand, might have been a convenient base of operations for the United States Navy.”

Under these circumstances, did it not become the imperative duty of England to take care that all the duties of the most scrupulous neutrality were fulfilled?

It is true that the vice-admiralty court of the Bahamas, by its judgment, which is given at page 521 of the fifth volume of the Appendix to the American Case, acquitted the Florida of every charge; but, while respecting the authority of the res judicata, I ask whether it is possible to deduce from this an argument on which to found a moral conviction that the English government is released from its responsibility under the rules laid down in Article VI of the treaty of Washington? I abstain from repeating the considerations into which my honorable colleagues who have preceded me have entered on this subject.

It is not the question of special legal responsibility with which we have here to deal, but rather that of the responsibility which results from the principles of international law, and the moral conviction at which we have arrived in consequence of the acts imputed to the Florida.

This conviction is strengthened by a consideration of the terms of the conclusion of the judgment of the vice-admiralty court, where it is said, “that all the circumstances of the case taken together seem sufficient to justify strong suspicion that an attempt was being made to infringe that neutrality so wisely determined upon by Her Majesty’s government.”

The decision of the vice-admiralty court may then be considered as conclusive, even if not perfectly correct, as between those who claimed the vessel and the British government, which claimed its confiscation under the clauses of the foreign-enlistment act; but I do not think it is sufficient to bar the claim of the United States against Great Britain. The United States were not parties to the suit; everything relating to it is for them res inter alios acta.

As to the proceedings of the Florida, knowingly permitted, if not favored by the British government, as represented by the Government of the United States, the same British government declares, at page 78 of its Counter Case, “that it has not the means of verifying or disproving the truth of this statement. Assuming it to be true, there can be no doubt that a violation of the sovereignty and neutral rights of Great Britain was committed by the commander of the Florida. But the fact of such a violation having occurred does not argue negligence on the part of Her Majesty’s government.”

The conduct of the commander and crew of the Florida, after she was released, justifies, and more than justifies, all the suspicions that had been entertained as to the true character of her voyage.

As to what passed between that vessel and the schooner Prince Alfred for the purpose of arming the former, the numerous affidavits given in the sixth volume of the American Appendix offer irrefutable evidence of the acts imputed to the Florida.

It is thus easily understood why the Florida, while equipped for war on her arrival at Nassau, had not, as 1 have mentioned, any munitions of war on board. It was because she expected them by the Prince Alfred, at the spot agreed on beforehand for the scene of her operations.

Supplies of coal play a considerable part in the charges brought against the Florida. The American Case says that, during a stay of thirty-six hours in the port of Nassau, she took in a sufficient quantity for three months’ navigation. I must not, however, omit to observe that the statement of the quantity of coal is derived only from the affidavit of John Demeritt, a laborer who had worked at putting the coal on board, and who says that the quantity might be one hundred and eighty tons, an excessive quantity in the opinion of the United States Government.

That Government asserts that the governor of Nassau, who allowed these facilities to the Florida, had only granted to the Federal vessel Dakota permission to take in a much smaller supply of coal. The English government shows the unfounded character of this charge, declaring that the governor of Nassau had no instructions which forbade him to grant permission to take more coal, and that it was the commander of the Dakota who did not choose to take more.

Shortly afterward the Florida again took on board about one hundred tons of coal in the port of Barbados. The complaints made on this point by Rear-Admiral Wilkes only elicited an evasive answer from, the governor of the island.

The United States call upon the British government to prove that it is not in fault with regard to the facilities granted to the Florida while that vessel was in the territorial waters of the English colonies.

Here, then, would be a case for the application of the second rule of Article VI of the treaty of Washington, taking all the resources which the Florida obtained at Nassau, Bermuda, and Barbados as equivalent to the use of a base of naval operations which enabled her to make prize of fourteen vessels. Her devastations did not end there; several other vessels of the mercantile navy of the United States became her prey, until she terminated her career at Bahia on the 7th October, 1864.

It seems to be sufficiently proved that the facility with which the Florida was allowed to supply herself with coal, notwithstanding that the English government had prohibited the formation of depots of this article in those colonies, was not in conformity with the strict neutrality which should have been observed in these latitudes, whether in view of the nature of the localities or of the sympathy which the population of those same colonies showed for the confederate cause.

To these precise data are added a class of facts more difficult to ascertain, such as too easy compliance on the part of the English government in allowing the time requested for repairing and refitting to be prolonged at the will of the commander of the vessel, beyond what the real necessity of the case required. It cannot but be acknowledged, however, that the field which the Florida had chosen for her depredations offered special circumstances to insure her success.

As to the stay of the Florida in the port of Mobile, and the consequences resulting therefrom, I shall confine myself to considering them as a special proof of the decisive character of the career of the Florida, and I adopt on this subject the answers to the objections raised by Great Britain, contained in paragraph 25 of the observations of our honorable colleague, M. Stæmpfli. I reserve to myself expressly to treat the question relative to the effect which may be produced by the transformation of a privateer into a vessel of war of a belligerent, when that subject, which is to be considered generally, comes before us for discussion.

I refrain from attaching to the British government any very serious blame for the official salute returned by the authorities of Bermuda to the salute of the Florida on her entry into that port; this may have been the personal fault at the moment of an official of subordinate rank, but I maintain that, in matters of habitual administration, and in what relates to the execution of special regulations, the responsibility for acts of all subordinate agents, in questions of controversy between two governments, must attach to those who are charged with the supreme government.

Considering the tenders as corps detached from a corps d’armee, and consequently as subject to the same responsibility as the principal vessel, that responsibility must be extended to the cases of the Clarence, Tacony, and Archer, which served successively as tenders to the Florida.

I will conclude the series of opinions which I submit to my honorable colleagues by a quotation which appears to me to have decisive weight. Lord Russell, in a dispatch to Lord Lyons of the 27th March, 1863, reporting a conversation which he had had with Mr. Adams, expresses himself in these terms: “I said that the cabinet was of opinion that the law was sufficient, but that legal evidence could not always be procured, that the British government had done everything in its power to execute the law; but I admitted that the cases of the Alabama and Oreto were a scandal, and in some degree a reproach to our laws.”

We have now, in my opinion, to repair the effects produced by the causes of that scandal and that reproach, no longer taking as our point of departure the provisions of a municipal law, but the principles of international law, and the rules laid down in Article VI of the treaty. Great Britain thereby becomes responsible.

Having acquired a complete knowledge of the points of fact and law, we shall now proceed to the examination of each head of claims considered separately, and to the comparative analysis of the figures contained in the revised list of claims presented by the Department of State of the United States, and those contained in the two reports of the committee appointed by the board of trade which have been presented by the British government.

1. Opinions du Comte Frédéric Sclopis sur les trois questions de droit sur lesquelles le tribunal d’arbitrage, dans sa sćance du 25 juillet 1872, a demandé des éclaircisscments aux conseils des hautes parties présentes à la barre.

   Dans la séance du 25 juillet 1872, sur la proposition de M. le Vicomte d’Itajubà, l’un des arbitres, le tribunal décida de demander au conseil de la Grande-Bretagrie une exposition ou argumentation, écrite ou imprimée, sur les trois questions de droit sui-vantes:

   1. La question des dues diligences, traitée d’une manière générale;

   2. La question spéciale de savoir quel a été l’effet des commissions possédées par les vaisseaux de guerre confédérés qui sont entrés dans des ports britanniques;

   3. La question spéciale des approvisionnements de charbon accordés aux vaisseaux confédérés dans les ports britanniques.

   Tout en réservant à la partie adverse le droit de répondre, soit oralement, soit parécrit, selon le cas, le tout aux termes de l’article V du traité de Washington, les questions se réfèrent à l’article VI du traité de Washington, ainsi conçu:

   “Article. VI. Dans la décision des matières à eux soumises, les arbitres seront guidés par les trois règles suivantes, dont les hautes parties contractantes convienneut de faire une application spéciale à cette question, et par les principes du droit des gens qui, sans être en désaccord avec ces règles, auront été reconnus par les arbitres comme ayant été applicables dans l’espèce:

   “regles.

   “Un gouvernement neutre est tenu—

   “1. De faire les dues diligences pour prévenir l’armement en guerre ou l’équipement, dans les limites où s’exerce sa juridiction, de tout vaisseau qu’il peut raisonnablement soupçonner être destiné à croiser ou faire la guerre contre une puissance avec laquelle ce gouvernement est en paix; de faire même diligence pour empêcher le départ hors des limites de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou faire la guerre, comme il est dit ci-dessus, quand ce navire aura été spécialement adapté, en tout ou en partie, dans les limites de sa dite juridiction, à des usages belligérants.

   “2. De ne permettre ni souffrir que l’un des belligérants fasse usage de ses ports ni de ses eaux comme d’une base d’opérations navales contre l’autre belligérant, ni pour renouveler ou augmenter ses munitions militaires et son armement, ou s’y procurer ses recruls.

   “3. D’exercer les dues diligences dans ces eaux, et d’empêcher qu’aucune personne, dans l’enceinte de sa juridiction, ne viole les obligations et les devoirs précédents.

   “Sa Majesté britannique a chargé ses hauts commissaires et plénipotentiaires déclarer que le gouvernement de sa Majesté ne saurait donner son assentiment aux règies précédentes comme à un exposé de principes du droit des gens en vigueur au moment où se sont élévées les réclamations mentionées à l’article I; mais, pour donner un témoignage de son désir de fortifier les relations amicales entre les deux pays et de prendre en vue de l’avenir des précautions satisfaisantes, le gouvernement de sa Majesté consent à ce qu’en décidant les questions qui naissent de ces réclamations entre les deux pays les arbitres tiennent pour accordé que le gouvernement de sa Majesté a voulu agir en conformité avec les principes énoncés dans ces règles. Les hautes parties contractantes s’engagent à observer ces règles dans leurs rapports mutuels à l’avenir, et à les porter à la connaissance des autres puissances maritimes, en les invitant à y adhérer.”

   Ont été entendus, dans leurs plaidoyers respectifs, Sir Roundell Palmer, ci-devant attorney-general, pour la Grande-Bretagne, MM. le général C. Cushing, Evarts et Waite, pour les États-Unis.

   i.—“due diligence.”

   Nous allons aborder les questions de principes. La première qui s’offre à nos yeux, celle qui nous servira comme de boussole morale dans les appréciations qu’il nous faudra faire, parcourant les différents cas pratiques qui attendent notre décision, c’est la veritable signification a attribuer aux mots “due diligence,” qui ont été employés dans la première des trois règies établies par l’article VI du traité de Washington. Une longue discussion s’est établie entre les deux puissances sur le plus ou le moins d’étendue qu’il fallait donner à la signification de ces mots. On ne peut pas dire assurément qu’il y ait défaut d’éclaircissements sur cette matière. Dans le premier “Case” américain, on nous a donné tout un long passage des pandectes d’Ayliffe, de copieuses citations des ouvrages de Story et de Jones, ainsi que des indications de la jurisprudence suivie dans la matière par la Cour supreme des Ètats-Unis et par les cours écossaises; de plus, onze simples citations d’auteurs.

   Le premier “Case” anglais parle de la “due diligence,” et il en donne une définition (page 24, texte anglais) qui n’est point absolue, et qui s’en rapporte aux faits historiques. Dans le “Counter-case,” le gouvernement britannique entre dans de plus amples explications à cet égard, (page 21, texte anglais,) et il s’accorde avec celui des États-Unis à considérer que ces mots, les dues diligences, ne créent aucune obligation nouvelle ou supplémental relis exigent du neutre, dans l’accomplissement des devoirs qui lui sont imposés, cette mesure de soin (et pas d’autre) qui est requise en vertu des principes ordinaires de la jurisprudence internationale, soin dont l’absence constitute la négligence et, pour appuyer sa doctrine, le “Counter-case” anglais produit un long passage du livre de Rèddie, “Recherches sur le droit maritime et international.” Sir Roundell Palmer prend ces mots dans le sens qu’un neutre doit employer tous les moyens légitimes en son pouvoir en donnant à ces mots une portée raisonnable. Les États-Unis étendent le cas de responsabilité et ils soutiennent que le belligérant a le droit da demainder au neutre de mettre à exécution ses lois d’ordre intérieur ainsi que les proclamations de son pouvior exécutif; ils prétendent, de plus, que le belligérant a le droit de demander que les pouvoirs dont le neutre est armé soient augmentés par mesure législative.

   De grandes explications ont été fournies de part et d’autre par les puissances en désaccord.

   Il me paraît que la voie la plus simple pour arriver à fixer légalement nos idées sur la matière est de se fixer sur les idées suivantes:

   Les mots diligence due, contienuent néessairement l’idée d’un rapport du devoir à la chose; il est impossible de définir à priori abstraitement un devoir absolu de diligence. C’est la chose à laquelle cette diligence se rapporte qui en détermine le degré. Prenons l’échelle des imputabilités selon le droit romain, en partant du dolus pour descendre par la culpa lata et la culpa levis jusqu’à la culpa levissima, et nous trouverons que les applicabilités se modifient d’après les objets auxquels elles se réfèrent. Je passe sur la responsabilité du tuteur, du dépositaire, et sur plusieurs autres cas spécifiés dans les lois, pour ne citer que l’exemple des cas où la responsabilité est encourue par la culpa levis, ou même par la levissima. Telle est celle, par exemple, qui frappe celui qui est chargé de garder des matières explosibles, ou qui doit veiller à la sûreté des digues dans le temps des inondations, celui qui garde un dépôt de papiers d’une importance exceptionnelle. Toutes ces personnes, par le seul fait qu’elles ont accepté ces fonctions, sont tenues d’exercer une diligence déterminée par l’objet spécial de ces mêmes fonctions.

   En se portant sur le terrain politique, la plus grande étendue que l’on puisse attribuer aux devoirs de diligence d’un neutre sera de lui imposer d’en agir à l’egard du belligérant comme il agirait pour son propre intérêt dans des cas analogues.

   Il est juste sans doute de tenir des exigences d’un belligérant à l’égard d’un neutre, mais il ue faut point les pousser au point de gêner le neutre dans l’action normale de ses droits, dans l’organisme de ses fonctions gouvernantes.

   J’admets volontiers, d’autre part, que les devoirs du neutre ne puissent pas être déterminés par les lois que cette puissance se serait faites dans son propre intérêt. Il y aurait là un moyen facile de se soustraire à des responsabilités positives, que l’équité reconnaît et que le droit des gens impose. Les nations ont entre elles un droit commun, ou, si on aime mieux un lien commun, formé par l’équité et sanctionné par le respect des intérêts réciproques; ce droit commun se développe surtout en s’appliquant aux faits qui se passent sur la mer, là où les confins ne sont point tracés, où la liberté doit être d’autant plus assurée par un droit commun sans lequel il serait impossible de se mettre à couvert des plus flagrantes injustices par des garanties positives. C’est ce qui faisait dire à cet ancien, nourri dans les habitudes du servilisme: “L’Empereur est le maître de la terre, mais la loi est la maîtresse de la mer.” J’accorde, donc, au belligérant d’exiger que le neutre ne mette point à couvert sa reponsabillité sous des règles qu’il se serait fixées dans des vues de son seul intérêt, et j’entre pleinement dans les vues de l’article VI du traité de Washington, qui ne fait que donner la préférence aux règles de l’équite générale sur les dispositions d’une législation particulière quelle qu’elle puisse être.

   Il ne me paraît pas cependant admissible qu’un belligérant puisse exiger du neutre que, pour remplir ses devoirs de neutralité, il augmente son pied militaire, son système ordinaire de défense. Il y aurait là une infraction a l’indépendance de chaque état, qui, pour se trouver involontairement dans une position spéciale à l’égard du belligérant, n’est pas tenu d’abdiquer une portion de sa souveraineté matérielle. On peut demander au neutre de mettre en pleine activité les ressorts de son gouvernement pour maintenir sa neutralité; on ne peut pas raisonnablement attendre de lui qu’il modifie l’organisation de sa machine gouvernementale, pour servir les intérêts d’une ante puissance.

   Il faut bien se garder de rendre la condition des neutres par trop difficile et presque impossible. On parle toujours de l’importance de circonscrire la guerre, et si on accable les neutres d’un fardeau de précautions et d’une responsabilité qui dépasse l’intérêt qu’ils ont à rester dans la neutralité, on les forcera à prendre une part active à la guerre; au lieu d’une convenable inaction, on aura une augmentation d’hostilités. Il n’y aura plus de medii entre les combattants; les désastres de la guerre se multiplieront, et le rôle de médiateurs, que les neutres ont souvent entrepris et conduit à bonne fin, sera effacé à jamais.

   Plaçons-nous donc à ce point de vue qui puisse engager les neutres et les belligérants à se respecter mutuellement. Prenons pour base les deux conditions de neutralité telles qu’elles sont posées par le docteur L. Gessner, c’est-à-dire que—

   Les conditions de la neutralité sont:

   1. Qu’on ne prenne absolument aucune part à la guerre et qu’on s’abstienne de tout ce qui pourrait procurer un avantage à l’une des parties belligérantes.

   2. Qu’on ne tolère sur le territoire neutre aucune hostilité immédiate d’une partie contre l’autre.

   Quant à la mesure de l’activité dans l’accomplissement des devoirs du neutre, je crois qu’il serait à propos d’établir la formule suivante:

   Qu’elle doit être en raison directe des dangers réels que le belligérant peut courir par le fait ou la tolérance du neutre, et, en raison inverse, des moyens directs que le belligérant peut avoir d’éviter ces dangers.

   Cette formule nous conduit à résoudre la question, si souvent débattue dans les documents produits, de l’initiative à prendre par le neutre au profit du belligérant pour sauvegarder sa neutralité.

   Là où les conditions ordinares du pays, ou des circonstances particulières survenues sur le territoire du neutre, constituent un danger spécial pour le belligérant qui ne peut avoir des moyens directs de s’y soustraire, le neutre est tenu d’employer son initiative afin qtte l’état de neutralité se maintienne à l’égard des deux belligérants.

   Cette initiative pent être mise en mouvemeht, soit par un cas flagrant de quelque entreprise de l’un des belligérants coutre l’autre, soit sur l’instance du belligérant qui dénonce un fait ou une série de faits qui violeraient à son égard les règles de la neutralité—c’est-à-dire, qui rendraient meilleure la position d’un belligérant au détriment de celle de l’autre.

   Il ne paraît pas que le neutre puisse, dans pareil cas, se décharger de sa responsabilité en exigeant du belligérant qu’il lui fournisse les preuves suffisantes pour instituer une procédure régnlière devant les tribunaux. Ce serait réduire le belligérant à la condition d’un simple sujet du gouvernement du pays. Le droit des gens ne se contente pas de ces étroites mesures de précautions: il lui faut plus de largeur d’assistance. Ce n’est pas seulement la comitas inter gentes qui la réclame, c’est le besoin réel qu’ont les nations de se prêter réciproquement aide et protection pour mainteuir leur indépendance et garantir leur sécurité.

   Plus done il y aura pour le belligérant de dangers réels sur le territoire du neutre, plus celui-ci sera tenu de veiller sur sa neutralité, en empêchant qu’elle ne soit violée au profit de l’un ou de l’autre des belligérants.

   La chose se présente un peu différemment lorsque le belligérant peut, à lui seul, par l’emploi de ses forces, tenir en échec son ennemi, même sur le territoire neutre. Ce cas se présente surtout lorsque la position géograpbique d’un état suffit d’elle-même à assurer les moyens de réprimer promptement toute entreprise préparée sur le territoire neutre. Dans ces circonstances le neutre ne serait plus tenu de prendre une initiative qui serait sans objet. Il ne pourra pas cependant tolérer, par respect pour lui-même, qu’on viole sa neutralité, et il sera tenu de détérer à toute juste demande qu’on lui adresserait d’éviter toute espéce de connivence avec l’un ou l’autre des belligérants.

   Si des principes abstracts nous passons à la consideration des faits particnliers sur lesquels les États-Unis croient que la responsabilité de l’Angleterre est engagée, nous devons d’abord parler de la construction des navires et des circonstances au milieu desquelles ces constructions eurent lieu. Le fait, en effet, de la construction des vaisseaux, de leur armêment et équipemeut, de l’exportation des armes de guerre, prend un aspect différent, selon les circonstances des temps, des personnes et des lieux où il s’accomplit. Si le gouvernement sur le territoire duquel le fait se passe a conuaissance d’un état de choses permanent, auquel vienne se rattacher une probabilité marquée que de semblables constructions, armêments et exportations se fassent dans le but de servir aux projets d’un belligérant, le devoir de surveillance de la part de ce gouvernement devient plus étendu et plus pressant.

   Le gouvernement britannique était pleinement informé que les confédérés américains du sud avaient établi en Angleterre comme tine succursale de leurs moyens d’attaque et de défense vis-à-vis des États-Unis. Un comité de représentants du gouvernement de Richmond avait êtê etabli à Londres, et il s’était mis en rapport avec le gouvernement anglais. Lord Russell avait reçu les délégués des confédérés, mais sans caractère officiel. La première visite avait eu lieu le 11 mai 1861—c’est-à-dire, trois jours avant la proclamation de neutralité de la reine et quatre jours avant l’arrivée de M. Adams à Londres en qualité de ministre des États-Unis. Le gouvernement anglais ne pouvait pas ignorer non plus que de fortes maisons de commerce soignaient les intétêts des confédérés à Liverpool, ville très-prononcée dès lors en faveur de l’Amérique du sud. Il ne tarda pas à se pronoucer en plein Parlement une opinion tout à fait favorable aux iusurgés du sud. Les ministres de sa Majésté la Reine, eux-mêmes, ne dissimulèrent point que dans leur manière de voir il était très-difficile que l’Union américaine pût se rétablir telle qu’elle etait auparavant. Alors, chose étrange, on vit des membres les plus influents de la Chambre des communes se détacher, sur cette question, du ministère, dont ils avaient été de puissants auxiliaires. La voix de M. Cobden et celle de M. Bright se firent entendre en faveur des États-Unis. Les Américains du nord ne pouvaient avoir d’avocats plus dévoués à leur cause, et ils ne manquèrent pas de se prévaloir de leur autorité Ces grands mouvenients de l’opinion publique dans des sens opposés l’un à l’autre formaient comme une atmosphère d’agitation, qui devait tenir éveillé le ministère britannique, afin de pouvoir se maintenir dans des rapports parfaitement égaux avec les deux parties belligérantes.

   Passons maintenant de ces remarques sur les faits à des considérations sur ce droit spécial. Dans la première des règles posées à l’article VI du traité de Washington, il est parlé de la due diligence à empêcher les constructions, équipements et armêments de vaisseaux qu’un gouvernement est tenu de déployer quand il a un “reasonable ground” de croire que ces constructions, armêments et équipements ont pour objet d’aider, pour l’usage de la guerre, un des belligérants.

   Les mêmes mots se retrouvent dans la troisième règle; ils manquent dans la seconde. “Pourquoi cela?” demandait Lord Cairns dans la discussion sur le traité susdit, qui eut lieu dans la Chambre de pairs le 12 juin de l’année dernière. Il me semble qu’on pourrait répondre: c’est parce que dans les cas de la première et de la troisième règle il y a lieu à des investigations de personnes et de choses pour certifier les faits incriminés, au lieu que la seconde se rapporte à une série de faits évidents, sur lesquels il n’y a pas de recherches à faire en matière de crédibilité.

   “Quel est done l’étalon,” poursuivait à dire le noble lord, “d’après lequel vous pouvez mesurer la due diligence? Due diligence, à elle seule, ne signifie.rien. Ce qui est due diligence avec tel homme et tel gouvernement ne l’est plus avec tel autre homme, tel autre gouvernement plus puissant.”

   La due diligence se détermine donc, à mon avis, ainsi que je l’ai déjà dit, par le rapport des choses avec l’obligation imposée par le droit. Mais quelle est la mesure de la raison suffisantef? Ce sont les principes du droit des gens et la qualité des circonstances qui nous la donneront. Et ici, pour ne pas rester dans le vague, j’examinerai quelquesunes des propositions contenues dans l’argument du conseil de sa Majesté britannique sur le premier des points indiqués par le tribunal dans son arrêté du 24 juillet. Je ne me laisserai guider que par mes propres vues, tout en rendant pleine et entière justice à la finesse des observations et à la richesse de la doctrine de l’illustre juriscousulte rédacteur de cette pièce digne d’être mise sur une même ligne avec les autres également remarquables sorties de la plume des conseils du gouvernement américain.

   Je lis, à la page 4 de cet argument, que le cas d’un navire qui quitte le pays neutre sans armêment est tout à fait différent du cas d’un navire qui, armé en guerre, vendu à un belligérant sur le territoire neutre et en état d’attaquer et de se défend re, quitte ce territoire sous l’autorité de l’acheteur belligérent, que son départ n’est en aucune façon une opération de guerre; qu’il n’est coupable d’aucune violation du territoire neutre, ni d’aucun acte hostile.

   Il me paraît que lorsqu’un vaisseau a été construit et préparé pour la guerre, qu’il y a de fortes raisons de croire qu’il est acheté pour le compte d’un belligérant et qu’il va soudain prendre la mer. Il y a bien des motifs de supposer qu’à peu de distance des eaux territoriales on apportera à ce vaisseau des armes et des munitions, des vêtements à sa taille. C’est bien le cas de se servir d’une phrase de Sir Roundell Palmer—“to act upon suspicion, or upon moral belief going beyond suspicion”—qu’on lit dans son discours à la Chambre des communes le 13 Mai 1864. La fraude est trop facile pour qu’elle ne doive pas être présumée. Il suffira de charger sur un vaisseau, strictement de commerce, des armes et des engins de guerre de toute sorte, et que ce vaisseau rejoigne le premier eu haute mer, ou dans des eaux neutres différentes de celles du territoire primitif d’où il est parti, pour que le tour soit fait. C’est l’histoire du Prince Alfred, du Laurel, de l’Agrippina, et du Bahama—de toutes ces combinaisons qui ne pourraient, à mon avis, diminuer eu rien la responsabilité qu’auraieut eucourue l’Alabama, le Florida, le Shenandoah, le Georgia, &c.

   Ces évasions par fragments, cette complication de formes d’action différentes, dans un intérêt identique, ne doivent point fourvoyer l’esprit du juge. Un vaisseau tout préparé pour la guerre quitte, sans recevoir son armêment, les plages sur lesquelles il a été construit; un vaisseau tout simplement de commerce se charge de transporter l’armenent; le lieu du rendez-vous est fixé, là se complète l’armêment en guerre du vaisseau. Le tour est fait. Mais la raison et la conscience du juge ne peuvent se laisser prendre à ces ruses. Bien au contraire, ce manége ne servira qu’à mieux faire ressortir la culpabilité des deux vaisseaux.

   J’en reviens donc à ce que disait Sir Robert Peel dans un mémorable discours prononcé à la Chambre des communes le 28 avril 1830: “Si les troupes étaient sur un vaisseau et les armes sur un autre, cela faisait-il une différence?” Et je n’hésite point à dire, si le vaisseau était appareillé pour la guerre et prêt à recevoir l’armêment, et les armes étaient sur un autre navire, cela ne faisait aucune différence.

   J’avoue que je ne me rends pas bien compte de la véritable portée de ce que je lis à la page 6: “Pour ce qui concerne ces trois règles,” (celles établies par l’article VI du traité de Washington,) “il est important de remarquer qu’aucune d’elles ne prétend qu’il soit du devoir d’un gouvernement neutre d’empêcher, dans tous les cas, les actes contre lesquels elles sont rédigées.” Si tel n’est pas le devoir d’un gouvernement, on aurait dû spécifier les cas où il était nécessaire de les observer et ceux où il ne l’était pas. L’intention de généraliser l’observance de ces règles me paraît formelle. Les mots solennels—“a neutral government is bound”—et la clause finale de cet article, non moins solennelle, que les hautes parties contractantes s’engageut, non-seulement à observer ces règles entre elles dans l’avenir, mais encore à les porter à la connaissance des autres puissances maritimes et à les inviter à y accéder, le prouvent à l’evidence.

   Comment done pourrions-nous supposer qu’il existe des circonstanoes prévues et avouées par les hautes parties contractantes où ces règles n’obligent pas, sans qu’on en ait fait mention expresse?

   Certes, il faut que le cas d’application de ces règles soit déterminé régulièrement et avec une vaison sufifisante; mais, cela posé, les règles doivent opérer de plein droit, et sans aucune restriction.

   Ces règles, de la façon dont elles sont établies, constituent une obligation fondée sur le droit des gens général; et ce serait en changer la nature, en détruire complétement l’effet que d’admettre, ainsi que le voudrait l’argument du conseil de sa Majesté britannique, que la mesure des dues diligences à employer, il faut la déliver des règles et des principes de la législation propre à chacune des parties contractantes—c’est-à-dire que la généralite et la grandeur de la règle pourront être soumises à des limitations par la loi municipale.

   Non, pour sûr, telle n’a pu être l’intention des hautes parties contractantes en rédigeant l’article VI. L’Angleterre a déclaré, il est vrai, qu’elle n’entendait point admettre que les règles précitées eussent le caractrèe de principes de droit international en vigneur à l’époque où les réclamations énoncées à l’article I du traité prirent naissance; c’est là une simple question rétrospective d’intelligence et d’interprétation de droit. Mais du moment que l’Angleterre, en vue de ralfermir les rapports d’amitié entre les deux nations et de pourvoir d’une manière satisfaisante aux exigences de l’avenir, consent à ce que ces règles fassent autorité, même pour le passé, elle doit les considérer comme des dispositions de droit des gens général, conventionnel si l’on veut, mais supérieur à toute disposition de droit municipal. Ce n’est pas, à mon avis, outrer la nature du droit des gens que d’exiger qu’il soit appliqué sans mélange d’intérêt politique par les puissances qui l’ont accepté. Je suis d’accord qu’on ne puisse pas demander qu’on exécute des choses naturellement impossibles; c’est le cas de la force majeure: ad impossibile nemo tenetur. Mais je me refuse à reconnaître l’impossibilité politique invoquée dans l’argument du conseil de sa Majesté britannique. Rien n’est plus élastique que ces mots; ce serait livrer l’exécution de cette partie vitale du traité aux courants des intérêts temporaires, des accidents du moment. On dirait: Qui, j’ai consenti à poser la règle, mais les moyens d’y satisfaire me manquent; tant pis pour la règle.

   J’ajoute, pour eu finir, qu’il n’y a pas à craindre que l’applicatiou de ces règles puisse arriver au point de violer les principes sur lesquels reposent les gouvernements nationaux. La nature de l’engagement ne va pas jusque là. Il est très-possible que cette application gêne quelquefois les gouvernements dans leur conduite politique, mais elle empêchera plus souvent des désordres capables de produire des malheurs qu’on ne saurait assez déplorer.

   Les règles de l’article VI du traité de Washington sont destinées à devenir des principes de droit commun pour la garantie de la neutralité. Le texte même le dit, et M. Gladstone et Lord Granville ont toujours, et avec raison, insisté sur cette prévision d’un bieufait acquis à la civilisation. Pour quo cela so réalise, il faudra quo les diférents gouvernements prennent des mesures aim d’avoir les moyens convenables pour exécuter la loi. Pour le passé, il y avait de grandes variétés en cette matière dans la législation des différents peuples. Les États-Uuis, avec leurs attorneys de district, leurs maréchaux, officiers de police organisée, étaient mieux assistés que l’Angleterre, avec ses seuls employés de la douane et de l’accise. Je ne doute point que l’on n’entre dans ces vues, si l’exécution du traité de Washington doit être chose sérieuse; et ce serait un grand malheur s’il ne l’était pas.

   Je pense qu’il n’est point absolument nécessaire pour notre étude de discuter les observations qu’on a faites touchant différentes citations du livre de Sir Robert Phillimore, ni de nous arrêter sur l’étude des législations comparées d’Amérique et d’Angleterre en fait de neutralité. Cela pourra mieux servir qnand on travaillera aux règlements à faire dépendamment de l’article VI du traité.

   Il est à espérer que cette rectification, ou ce supplément de précautions à prendre pour assurer l’exécution du traité dans toute son étendue, ne se fera point attendre.

   Nous avons vu la sollicitude de l’Angleterre à modifier ses lois sur la neutralité à l’ouverture de la guerre, en 1870, entre la France et l’Allemagne.

   Pourquoi ne pas espérer qu’on sera empressé aujourd’hui à se conformer à la lettre et à l’esprit des stipulations de Washington?

   J’en viens à l’application des considérations que j’ai faites. Il résulte à mes yeux que le gouvernement anglais s’est trouvé, pendant les premières années de la guerre de la sécession, au milieu de circonstances qui n’ont pu qu’avoir nne influence, sice n’est directment sur lui, du moins sur une partie des populations soumises à la couronne d’Angleterre. Nul gouvernement n’est à l’abri de certaines secousses de l’opinion publique, qu’il n’est pas libre de maîtriser à son gré. Je suis loin de penser que l’animus du gouvernement anglais ait été hostile pendant cette guerre au Gouvernement fédéral.

   Cependant, il existait de graves dangers en Angleterre et dans ses colonies pour les États-Unis, qui n’avaient aucun moyen direct de les conjurer. Il faillait done que l’Angleterre mît, à garder les devoirs de la neutralité, une diligence correspondante à la gravité de ces dangers. Il me suffit de rappeler ici un passage d’une consultation des conseillers légaux de sa Majesté britannique, émise, sur l’invitation de Lord Russell, le 12 décembre 1863. Parlant au sujet du Georgia, ces conseillers observaient que les faits résultant de dépositions reçues “fournissaient des raisons à ajouter à celles qui existaient déjà pour adresser de vives remontrances au gouvernement confédéré, à propos de la violation systématique de la neutralité anglaise, commise par ses agents sur le territoire britannique.” (Appendice britannique, vol. i, p. 440.)

   On ne saurait nier toutefois qu’il y eut des moments où la rigueur de surveillance parût faiblir. De là des défaillances dans certaines parties du service public, qui ont tourné au grand désavantage des États-Unis, et la conséquence de ces defaillances ne peut être autre qu’une réparation de dommages soufferts. Le Cointe Russell écrit à Lord Lyons, dans une lettre du 27 mars 1863, qu’il “avait dit à M. Adams que le cabinet était d’opinion que la loi suffisait, mais qu’on n’avait pas pu toujours apporter des preuves légales; que le gouvernement de la Grande-Bretague avait fait tout ce qui était en son ponvoir pour exécuter la loi; mais qu’il reconnaissait que les cas de l’Alabama et de l’Oreto avaient étè un scandale et en quelque degré un reproche aux lois anglaises.”

   Plus tard, au moment même où il faisait la motion de supplier la Reine de refuser la ratification du traité de Washington, le Comte Russell avouait royalement que la proclamation de la Reine du 13 mai 1861, enjoignant la neutralité dans la malheureuse guerre civile de l’Amérique du Nord, avait été plusieurs fois pratiquement réduite à néant sur le territoire anglais par le fait des partis.

   Les obstacles qui, au moment oil la lettre que je viens de citer fut écrite, entravaient l’action du gouvernement britannique n’existent plus, grâce aux principes libéranx imposés par l’article VI du traité de Washington; mais les conséquences des faits, que le Comte Russell réprouvait si loyalement et si énergiqiiement, subsistent encore, et c’est à réparer ces dommages dans une juste mesure, et toujours avec l’appui d’une raison suffisante, que doivent tendre les décisions du tribunal d’arbitrage.

   Je n’irai pas plus loin sur ce terrain. Quant à l’esprit de prévoyance qui doit prévaloir à l’avenir, il suffit que je cite le foreign-enlistment act de la Grande-Bretagne, voté le 9 août 1870. Cet acte nous montre quels progrès on a fait quant aux moyens de maintenir la neutralité.

   Les trois règles posées à l’article VI du traité ont paru au ministère anglais moins gênantes pour le gouvernement que l’acte que je viens de citer. “Il n’y a pas une seule de ces règles,” disait Lord Granville à la Chambre des lords le 12 juin 1871, “qui ne soit comprise dans cet acte, qui va même beaucoup au-delà.” La rétroactivité de ces règles en forme le caractère spécial, qui do mine toute la matière soumise au jugement des arbitres.

   ii.—vaisseaux de venus navires commissionnés.

   Si nous consultons les auteurs les plus accrédités de droit public international, et particulièrement déux écrivains d’un grand mérite, dont l’autorité ne sera désavouée, ni par l’Amérique, ni par l’Angleterre, tels que Story et Phillimore, nous trouvons que le privilége, généralement accordé aux bâtiments de guerre, d’être considérés comme une fraction de l’état dont ils portent le pavilion, et par là exempts de toute autre juridiction, n’a été originairemeut qu’une concession faite par courtoisie. Comme cette concession ne dérive que de l’usage des nations, elle peut être révoquée à quelque époque que ce soit, sans que cela puisse être considéré comme une offense.

   L’opinion de Story, énoncée dans le cas de l’Exchange, et rapportée par Phillimore, me paraît décisive:

   “On peut,” dit-il, “établir avec justice, comme proposition générale, que toute personne et toute propriété dans la juridiction territoriale d’un souverain, sont soumises à la juridiction de ce souverain ou de ses cours de justice; et qu’il n’y a d’exceptions à cette règle que celles uniquement qui sont admises par l’usage commun et par la politique publique, dans le but de maintenir la paix et l’harmonie entre les nations, et de régler leurs rapports de la facon la mieux d’accord avec leur dignité et leurs droits. Il serait, en vérité, fort étrange qu’une authorisation, que le droit a tacitement déduite de la pratique générale des nations, dans des vues favorables à la paix, pût être interprétée comme une autorisation de faire du mal à ces mêmes nations, et comme justification de l’infraction de ces devoirs, que la bonne foi et l’amitié, provenaut de la même source, imposent à ceux qui cherchent un asile dans nos ports.”

   En partant de la généralité de ces principes, et surtout des règles de l’éternel bon sens, et des inspirations de la bonne foi, est-il possible d’admettre qu’un navire, qui a été frauduleusement construit sur le territoire d’un souverain, en pleine contravention aux devoirs de neutralité que ce souverain est tenu de remplir, et dans le but de se livrer à la course dans l’intérêt d’un des belligérants, puisse, par le seul fait de ce belligérant, en vue de se soustraire à des chances malheureuses, être transformé en vaisseau commissionné, et braver par là impunément cette même souveraineté qu’il avait à son début si gravement offeusée? Nou, en vérité: ces changernents à vue, comme s’il s’agissait des décors d’un théâtre, ces transformations opérées avec autant d’audace que de facilité, ne peuvent point être pris au sérieux. La contravention dont ce navire s’était rendu coupable au commencement de sa carrière, en vers le souverain du lieu où il a été construit, ne s’efface point par l’effet d’une ruse indècente. Toutes les maximes de la raison écrite s’élèvent contre de sembables supercheries; dolus nemini patrocinari debet. Il faut regarder le fond de la chose et faire bonne justice de la simulation; plus valet quod agitur quam quod simulate concipitur. Le vice inhérent au vaisseau ne disparaîtra point quand même il aura reçu une patente, un commandant et un pavilion de la puissance qui ne tend qu’à profiter de la fraude, en contradiction ouverte à tous les droits de neutralité.

   On cite ordinairement, à propos de la question qu’on a soulevée devant nous, l’imposante autorité de Story (que j’ai moi-même invoquée) dans le cas de la Santisima Trinidad. Mais j’observe que la doctrine de Story, sur le respect dû à la commission dont un gouvernement a revêtu un navire, n’est qu’une thèse généale, sur laquelle tout le monde est d’accord; elle ne touche pas directement à la question du vice d’origine contracté par un navire avant qu’il soit commissionné; vice d’origine qui ne peut s’effacer sans troubler tous les principes qui gouvernent les devoirs de la neutralité.

   Après tout, quand même on pourrait citer des précédents contraires à l’opinion que je soutiens, je répondrai que la lettre et l’esprit des trois règles posées à l’article VI du traité de Washington ne nous permettent plus de suivre l’ancienne jurisprudence.

   Il faut se mettre bien dans l’esprit que c’est un droit nouveau, tout imbu d’équité et de prévoyance, que nous devons suivre maintenaut.

   Il est vrai que, selon les idées généralement reçues, un souverain qui ne veut plus accorder le privilége d’exterritorialité aux navires commissionnés des antres puissances, doit en donner préalablement avis, afin que les marines étrangères, averties, prennent leurs sûretés à cet égard. Mais cela ne veut pas dire qu’il ne puisse y avoir d’exception dérivant d’un certain ordre de faits spéciaux, et non du simple caprice du souverain et de son gouvernement. Or, c’est sur la nature de ces faits spéciaux que la première règle posée à l’article VI du traité de Washington s’appuie précisément. La disposition de cette règle serait parfaitement illusoire si on ne l’appliquait pas aux cas de vaisseaux postérieurement commissionnés. On veut empêcher la construction, l’armement et l’équipement d’un vaisseau, en ernpêcher la sortie quand il y a raison suffisante de croire que ce vaisseau est destiné à faire la guerre au profit d’un des belligérants; et quand les probabilités auront fait lieu à la certitude, la règle ne sera plus applicable dans les conséquences directes et palpables qu’elle voulait d’abord empêcher. Cet acte de revendication d’un droit, qui a été évidemment violé au commencement, pourrait-il être envisagé comme une violation de la foi publique, ainsi que du droit des gens, en vers l’un des belligérants? Je ne saurais voir violation de la foi publique là où il n’y a qu’un abus flagrant, une contradiction manifeste aux principes des devoirs du neutre sanctionnés par la règle précitée.

   L’honorable attorney-general, dans le mémorable discours qu’il a prononcé dans la séance de la Chambre des communes le 13 mai 1864, en réponse à celui de M. Baring, a formellement déclaré “n’y avoir le moindre doute que l’Angleterre a le droit d’exclure de ses ports, si elle le croit convenable, tout vaisseau ou toute classe de vaisseaux, si elle croit que ces vaisseaux ont violé la neutralité; mais que ce droit est tout simplenient discrétionnaire et doit s’exercer eu égard à toutes les circonstances du cas.” (Documents produits par les États-Unis, vol. v, p. 583.) Pourquoi done n’a-t-on pas au moins usé de ce droit à l’égard des vaisseaux qui étaient en contravention flagrante aux devoirs de la neutralité?

   Je ne suivrai pas le plaidoyer des États-Unis dans la distinction qu’il propose entre les navires publics des nations reconnues et souveraines d’avec les navires appartenant à une puissance belligérante qui n’est pas une souveraineté reconnue. L’état de belligérant ayant été reconnu des deux côtés des populations américaines, il n’est point nécessaire d’insister sur cette question; je dirai avec le juge américain Grier: “Les nations étrangères reconnaissent qu’il y a guerre par une proclamation de neutralité.”

   La circonstance qu’un vaisseau, devenu commissionné, ait été reçu comme vaisseau de guerre dans des ports des différentes puissances avant que d’entrer dans des ports de la puissance dont il avait d’abord violé la neutralité, ne me paraît point devoir influer sur la reconnaissance du caractère de ce navire. Là où ce vaisseau u’avait aucune comptabilité à régler, c’était naturel qu’il fût admis comme bâtiment de guerre; mais la chose change totalement dès que ce vaisseau entre dans les eaux territoriales du souverain envers lequel il s’est rendu coupable, du souverain qu’il a compromis vis-à-vis de l’autre belligérant. Ici on ne peut lui faire remise de sa pénalité; il peut être saisi et coudamné.

   Je pense qu’il est de l’intérêt de tontes les nations maritimes de, s’en tenir aux principes que l’on vient d’énoncer. Il y aura d’autant moins de constructions frauduleuses sur un territorie neutre de navires destinés à la course en faveur de belligérants qu’il y aura plus de sévérite envers ceux-ci, lors même qu’ils se présenteraient sous de prétendues garanties, qu’ils ne méritent pas.

   Les puissances signataires du traité du Washington expriment, dans ce même article VI, le désir et l’espoir que les trois règles qu’elles y ont établies soient adoptées par les autres puissances maritimes. Il faut en conclure que les puissances signataires ont envisagé ces règles comme claires, précises, et applicables aux différents cas qui y sont contemplés. S’il fallait supposer, au contraire, que l’intention des parties contractantes à Washington était d’admettre des explications et des réserves sur ces mêmes règles dans le sens “de ne pas dépasser de beaucoup les idées de loi et politique maritime internationale qui avaient le plus de chances de se faire agréer des interest généraux et de cette partie de l’humanité,” l’avantage de l’exemple donné serait entièrement perdu. L’interprétation flottante empièterait toujours sur la fermeté de la régle.

   ii.—approvisionnement de charbon.

   Quant à la question de l’approvisionnement et du chargement de charbon, je ne saurais la traiter que sous le point de vue d’un cas connexe avec l’usage d’une base d’opérations navales dirigées contre l’un des belligérants, ou d’une cas flagrant de contrebande de guerre.

   Je ne dirai pas que le simple fait d’avoir alloué une quantité de charbon plus forte que celle nécessaire aux vaisseaux pour regagner le port de leur pays le plus voisin constitue à lui seul un grief suffisant pour donner lieu à une indemnité. Ainsi que le disait le chancelier d’Angleterre le 12 juni 1871, à la Chambre des lords, l’Angleterre et les États-Unis se tiennent également attachés au principe pratique qu’il n’y a pas violation du droit des gens en fouruissant des amies aux belligérants. Mais si cet excédant de proportion dans l’approvisionnement de charbon vient se joindre à d’autres circonstances qui marquent qu’on s’en est servi comme d’une véritable res hostilis, alors il y a infraction à la deuxième règle de l’article VI du traité. C’est dans ce sens aussi que le même lord chancelier expliquait dans le discours précité la portée de la dernière partie de la dite règle. Ainsi, lorsque je vois, par exemple, le Florida et le Shenandoah choisir pour leur champ d’action, l’un, l’espace de mer qui est entre l’arochipel des îles Bahamas et les Bermudes, pour y croiser à son aise; l’autre, Melbourne et la baie de Hobson, avec le dessein, exécuté immédiatement après, de se rendre dans les mers Arctiques, pour y attaquer les baleiniers, je ne puis m’empêcher de considérer les chargements de charbon en quantité analogue au besoin de ces expéditions comme des infractions à la deuxième règle de l’article VI.

   l’alabama.

   Le vaisseau qui a eu le triste privilége de donner son nom à la masse de réclamations adressées par le Gouvernement des États-Unis au gouvernement de sa Majesté britannique, a été l’objet de vives sollicitudes de la part des représentants des États-Unis dès le temps où il était en construction.

   Le coiltrat pour cette construction avait été conclu par le capitaine Bullock, agent connu des coufédérés, d’une part, et par MM Laird de l’autre. C’était évidemment un vaisseau de guerre. Il était d’environ 900 tonnes, avait 230 pieds de long, 32 de large, 20 de profondeur; quand il était approvisionné et était pourvu de charbon nécessaire à une croisière, son tirant était de 15 pieds. Sa machine était de la force de 300 chevaux; il était armé de huit canons, six sur les côtes et deux à pivot placés, l’un àl’avant, l’autre a l’arrière du grand mât. Le 15 mai 1862, le vaisseau fut lancé sous le nom de “290,” chiffre de construction au chantier. Des réclamations formelles furent portées à Lord Russell par M. Adams le 23 juin; il y était expressément fait demander d’arrêter l’expédition projetée, ou bien d’établir que le vaisseau n’avait pas d’intentions hostiles contre le peuple des États-Unis. M. Adams se fondait sur la voix publique, sur les présomptions spéciales, et sur une lettre interceptée par le Gouvernement des États-Unis.

   Lord Russell remit l’affaire au département compétent du gouvernement de sa Majesté britannique. Il s’ensuivit un rapport des officiers des douanes, dans lequel il est dit que les constructeurs du navire n’essayaient pas de dissimuler un fait tràs évident, savoir, qu’il était destiné à devenir un vaisseau de guerre. Une surveillance spéciale fut promise de la part du gouvernement britannique. Le système adopté par les fonctioimaires de la donane pendant tout ce cours de plaintes de M. Adams était de ne prendre aucune initiative et d’exiger toujours une instance formelle de la part des États-Unis recovable par les tribunaux anglais. Un éminent légiste anglais, Sir R. P. Collier, interrogé par le consul américain à Liverpool, n’hésita point à déclarer que le vaisseau en question pouvait être saisi par le chef des officiers de douanes au susdit port, et il conseilla au dit consul de s’adresser au ministère des affaires étrangères, afin qu’il ratifiât cette saisie si elle était faite, ou l’ordonnât si elle ne l’était pas.

   Cinq affidavits furent produits, que M. Collier d’abord et ensuite le gouvernement reconnurent comme preuves conclnantes sur la qualité et la destination du vaisseau eli pleine contravention au foreign-enlistment act; si ce statut n’est pas appliqué dans cette circonstance, ajoutait M. Collier, il n’est guère qu’une lettre morte. Le consul américain à Liverpool remit cette consultation au sous-secrétaire d’état des affaires étrangères et au secrétaire du bureau des douanes, Le sous-secrétaire d’état ne donna pas de suite immédiate à cette communication, et le secrétaire du bureau des douanes dût attendre les ordres des lords de la trésorerie, qui ne lui parvinrent que le 28 juillet; les mêmes documents furent aussi communiqués à Lord Russell. Ce même jour, 28 juillet, les conseillers légaux de la couronne ayant formulé leur avis de faire arrêter le vaisseau, le 29, des ordres furent donnés dans ce sens par le gouvernement britannique. Pour justifier le long délai qui était intervenu entre la présentation des documents au ministère des affaires étrangères et le prononcé de l’avis des conseillers légaux de la couronne, on invoqua la circonstance de la maladie de l’avocat de la Reine. On a de la peine à s’arrêter sur cette excuse, du moment qu’il se trouvait d’autres légistes qui pouvaient remplacer ce fonctionnaire, et qu’il y avait péril en la demeure. Sur ces entrefaites, le vaisseau eut tout le temps de s’écbapper. Je ne m’étendrai pas sur les détails des précautions prises par le commandant de l’Alabama pour éluder la vigilance assez pen sévère des officiers des douanes, ni sur les calculs des distances, plus ou moins longues, qu’on aurait à franchir pour arriver à temps de faire faire arrêter le navire touchant à Beaumaris, à Moelfra Bay et à Point Lynas. Ces difficultés d’agir prompte ment à la dernière heure ne couvrent pas, il faut l’avouer, le manque d’une surveillance active, telle qu’elle avait été promise, mais qui malheureusement n’a pas été exercée.

   Qu’il me soit permis de reproduire ici un passage du plaidoyer de la Grande-Bretagne, où il est dit à propos des plaintes des États-Unis, au sujet de l’évasion de l’Alabama: “C’est demander qu’un gouvernement, avec ses branches variées, ses ressorts dont l’action est nécessairement compliquée et plus ou moins méthodique, fonctionne en tout temps avec une précision mécanique qui n’est pas applicable au train ordinaire de la vie.” Il me paraît d’abord que les circonstances où se trouvait le gouvernement britannique, en ce moment, n’étaient point précisément le train ordinaire de la vic. Trop d’intérêts étaient en jeu, trop de craintes et d’espérances se contrecarraient au commencement de la lutte formidable entre le nord et ie sud de l’Union américaine, pour que les affaires qui avaient trait à ces grandes agitations dussent suivre le train ordinaire de la vie.

   Les mesures à prendre pour sauvegarder la neutralité anglaise n’étaient d’ailleurs ni trop compliquées ni trop ardues. Il aurait suffi que les omciers des douanes eussent été plus attentifs, plus alertes, et peut-être moins prévenus en faveur d’une cause qui, à Liverpool et dans d’autres chantiers anglais, était devenue populaire.^†

2. Voir “Speeches and dispatches of Earl Russell,” vol. ii, pp. 259 à 260.
Il y a lieu d’être quelque peu surpris, en entendantle collecteur des douanes s’ériger en appréciateur de preuves légales, tandis qu’il aurait fallu recourir promptement à des moyens plus directs de garantir les devoirs de la neutralité. Dansle “Counter-case” présenté par le gouvernement desa Majesté britannique, (page 81,) je lis qu’il est vrai que, dans des cas de cette nature, les gouvernements neutres s’attendent d’ordinaire à recevoir des renseignements des ministres ou des consuls qui représentent sur leurs territoires les puissances belligérantes. Je m’arrête sur le mot d’ ordinaire (ordinarily) et j’en déduis que le gouvernement britannique reconnaît lui-même, avec grande raison, qu’il peut y avoir des cas extraordinaires où un neutre doit agir sans attendre des renseignements d’un belligérant pour faire respecter sa neutralité.

Que le cas du N° 290 ne fut point un cas ordinaire, cela me paraît démontré, puisque sa construction avait donné l’éveil à taut de sollicitudes.

Quand le départ de ce vaisseau fut constaté, Lord Russell, préoyant que probable-nient il ne pourrait plus être arrêté dans les eaux où on allait le chercher aux côtes de l’Angleterre, dit qu’au surplus il donnerait des ordres pour l’arrêter à Nassau, où il était probable qu’on le trouverait.

Quand l’Alabama quitta la baie de Moelfra, il avait un équipage de quatre-vingt homines, il suivit pendant quelque temps la mer d’Irlande, puis tourna la côte nord de cette île et se dirigea sur Terceira, l’une des Açores, où elle arriva le 10 aoùt.

L’Alabama fut rejoint dans les eaux de Terceira par deux vaisseaux: l’Agrippina et le Bahama, sortis également des ports d’Angleterre, qui lui apportèrent un renfort considérable de canons, de munitions et d’approvisionnement.

L’action combinée de vaisseaux portant et recevant des munitions et des approvisionnements constitue un fait complexe emportant une responsabilité solidaire. À ceux qui soulèveraient des doutes à cet égard, on pourrait répondre avec les paroles de Sir Robert Peel, prononcées dans la séance de la Chambre des communes le 28 avril 1830: “Était-ce à dire qu’aucune expédition n’était une expédition militaire à moins que les troupes n’eussent leurs armes avec elles sur le même vaisseau? Si les troupes etaient sur un vaisseau et les armes sur un autre, cela faisait-il une différence? Une telle prétention était-elle supportable par le sens commun?”

Le vaisseau armé complétement en guerre quitta son indicateur arithmétique “290” pour prendre le nom d’Alabama, hissa le pavilion du gouvernement des confédérés, qu’à l’occasion cependant il remplaçait par le pavilion britannique, pour mieux tromper les vasseaux qu’il voulait attaquer. Il entreprit et poursuivit ainsi ses courses aventureuses et dévastatrices. Elles parurent décrites avec des détails minutieux et techniques dans le journal tenu à bord par M. Fullam, et même sbus des formes romanesques dans un ouvrage destiné à défrayer la curiosité publique, alors surexeitee. Parmi les destructions de vaisseaux opérées par l’Alabama, il y eut celle du steamer de guerre fédéral, le Hatteras.

Arrivé à la Jamaïque, l’Alabama y rencontra dans 1c port trois vaisseaux de guerre anglais. Au lieu d’être arrêté dans ces eaux anglaises par des navires anglais, l’équipage y reçut le meilleur accueil; on lui donna les moyens de réparer ses avaries, et sept jours après l’Alabama se dirigea sur la côte du Brésil et de là vers le Cap de Bonne-Espérance.

La conduite des autorités anglaises, dans ces circonstances, fut approuvée par Lord Russell, qui se borna à espérer que ce vaisseau aurait été requis de partir aussitôt après que les réparations indispensables auraient été terminées.^†

3. Letter de M. Hammond à Sir F. Rogers, 14 février 1863.

Arrivé à la baie de Saldanha, dans la colonie du Cap de Bonne-Espérance, et partant dans les eaux territoriales de la souveraineté anglaise, le commandant de l’Alabama informa le gouvernement qu’il était venu à cette baie dans le but de faire quelques réparations indispensables.

Le consul des États-Unis ne tarda pas à protester, en demandant que le vaisseau fût saisi et envoyé en Angleterre, d’où il s’était échappé clandestinement, en ajoutaut qu’on ne pouvait pas considérer comme une réparation urgente du navire celle que l’on faisait—c’est-à-dire, de le repeindre. Le même consul ajoutait qu’il avait vu de ses propres yeux l’Alabama exécuter des prises dans ces mêmes eaux. Il lui fut répondu par le gouvernement que cela s’était passé à une distance de la côte à laquelle la juridiction anglaise ne pouvait pas s’étendre.

Après son arrivée è la ville du Cap, le commandant de l’Alabama informa le gouvernement qu’il avait laissé hors des eaux anglaises une de ses captures précédentes, le Tuscaloosa, et qu’elle arriverait bientôt en qualité de tender. Ce navire arriva, en effet, céda sa cargaison de laine à un marchand de Cape Town pour la transporter en Europe, afin d’y être vendue. La cargaison fut débarquée sur un point appelé Angra l’equeña, en dehors de la juridiction britannique.

Lorsque le Tuscaloosa parut dans cet endroit, le contre-amiral anglais, Sir Baldwin Walker, écrivit au gouverneur pour savoir si ce vaisseau devait être encore considéré comme une prise, bien qu’il n’eût jamais été condamné comme telle par un tribunal compétent. Il insista dans son opinion tout à fait opposée à la tolérance du gouverneur; celui-ci en référa à l’attorney-general, et répondit ensuite, d’après l’avis de ce dernier, mais dans des termes qui trahissaient une conviction chancelaute, que ce navire pouvait se considérer comme vaisseau de guerre.

Une correspondance s’ensuivit entre le gouverneur du Cap et le ministre des colonies, due de Newcastle, sur la légalité des captures. Ce ministre désapprouva la conduite du gouverneur et l’application des principes de droit sur lesquels l’attorney-general s’était fondé

Pendant que cela se passait, le Tuscaloosa était rentré dans le port; et s’étant ainsi placé dans les limites de la juridiction anglaise, il fut saisi. Le gouvernement britannique, informé de cet acte, le désavoua, et fit rendre ce vaisseau au lieutenant confédéré, qui le commandait; dans le cas où cet officier eût quitté le Cap, il ajouta qu’il fallait attendre pour remettre le vaisseau à la personne que le commandant de l’Alabama, ou le gouvernement des états-confédérés, aurait désignée à cet effet: le ministre anglais, revenant en quelque sorte sur ses premières décisions, basait des instructions relatives à la restitution du navire sur les circonstances exceptiannelles de l’affaire.

Le ministre de sa Majesté britannique déclare dans la même dépêche qu’il n’est plus utile de discuter si à son retour au Cap le Tuscaloosa conservait toujours le caractère d’une prise ou s’il avait perdu ce caractère pour prendre celui d’un bâtiment de servitude armé pour l’Alabama, et si ce nouveau caractère, dûment constaté et admis, lui aurait donné droit aux mêmes priviléges d’admission qu’on aurait accordés à son vainqueur, l’Alabama.

Dans ma qualité d’arbitre je ne puis pas écarter une discussion, quand même elle ne serait point utile à l’une des parties, et je dois avouer que les observations faites d’abord avec autant de loyauté que de bon sens par le contre-amiral Walker, de la marine britannique, me paraissent devoir diriger l’opinion des juges dans la décision de ce point, que le gouvernement britannique envisageait comme difficile et douteux.

En me résumant, je suis d’avis que le vaisseau nommé l’Alabama a gravement compromise la neutralité britannique. Conséquemment, la responsabilité de la Grande-Bretagne se trouvé engagée tant pour les faits du dit vaisseau que par ceux de son tender, le Tuscaloosa.

le shenandoah, alias sea king.

Première partie.

Le premier reproche que, les États-Unis adressent au gouvernement anglais à propos de ce vaisseau construit sur les bords de la Clyde, c’est qu’il a été vendu à Richard Wright, de Liverpool, sujet anglais, et beau-père de M. Prioleau, de la Caroline du Sud; ce dernier associé principal de la maison Fraser, Trenholm et Cie, connue par ses relations intimes avec le gouvernement des confédéres.

Les États-Unis soutiennent que, vu les relations susdites, qui ne pouvaient être ignorées par le gouvernement anglais, ce dernier aurait dû surveiller les transferts de cette catégorie de vaisseaux, qui, par leur construction accusaient des projets hostiles aux États-Unis. M. Adams, appuyé de deux dépositions de matelots à bord de ce navire, dénonçait a Lord Russell la destination de ce vaisseau au gouvernement des confédérés.

Le Shenandoah prit ses papiers de bord pour Bombay, et du charbon et des approvisionnements pour une croisière de douze mois. À peine le Sea King avait-il levé l’ancre qu’un télégramme expédié à Liverpool annonçait son départ à l’agent confédéré de ce port. Dans la même soirée un steamer à hélice, presque neuf, admirablement approprié à un armement de course, nommé le Laurel, monté par des hommes très-devoués au parti confédéré, qui avaient servi à bord du Sumter, de l’Alabama et du Georgia, chargea des armes et se dirigea vers la baie de Funchal, dans l’île de Madère, où il attendit le Sea King, qui arriva deux jours après lui.

Dans un coin désert de la baie de Madère il se fit un transbordement d’armes et de munitions du Laurel sur le Sea King. Un nominé Corbett, un Anglais qui avait reçu de Wright une procuration pour vendre le navire, se présenta à l’équipage, annonça la vente faite du vaisseau, qui allait changer de nom et prendre celui de Shenandoah, et engagea les hommes de l’équipage à suivre ce vaisseau dans ses nouvelles destinées au service des confédérés. Sur quatre-vingt matelots, vingt-trois seulement consentirent à rester sur ce nouveau vaisseau de guerre.

La conduite de Corbett parut si évidemment contraire au foreign-enlistment act que le consul anglais à Funchal l’envoya prisonnier en Angleterre. Le capitaine Waddell lui succéda dans le commandement.

M. Adams ne manqua pas d’informer Lord Russell de tout ce qui s’était passé à propos de ces deux vaisseaux; il lui ajouta que parmi les officiers transférés sur le Shenandoah, la plupart étaient des sujets anglais, qui avaient été sauvés par une intervention anglaise au moment où ils se rendaient à bord de l’Alabama.

Le Shenandoah se porta de Madère sur Melbourne; dans le trajet, qui dura quatre-vingt-dix jours, il détruisit plusieurs vaisseaux de la marine marchande des États-Unis, ainsi que leurs cargaisons, et finit par jeter l’ancre, le 25 janvier 1865, à Sandridge, un petit village à deux milles de Melbourne.

Si l’ou en croit une lettre adresée par M. Blanchard, consul des États-Unis à Melbourne, à M. Seward, Secrétaire d’état à Washington, la malle d’Europe, arrivée quel ques jours auparavant, avait apporté la nouvelle que le Sea King avait quitté l’Angleterre avec l’intention de se transformer en vaisseau de guerre pour croiser contre le commerce des États-Unis.

Le consul des États-Unis dans cette ville ne tarda pas à informer le gouverneur de toutes les circonstances par lesquelles il croyait prouvé que le Shenandoah n’était point du tout un vaisseau de guerre d’un belligérant reconnu, mais bien plutôt un corsaire, ayant toutes les marques de sa culpabilité.

On accuse les autorités anglaises de Melbourne d’avoir été excessivement condescendantes en vers le commandant et l’equipage du Shenandoah; on prétend que ce gouverneur avait rassuré officieusement le commandant avant de lui accorder officiellement ce qu’il demandait.

Le capitaine Waddell ne se pressa point pour faire connaître quelles étaient les réparations et les approvisionnements qu’il lui fallait, et le gouverneur, au lieu de s’en tenir à la rigeur des instructions générales que le gouvernement anglais lui avait transmises, s’en rapporta plutôt à Waddell sur l’espace de temps à lui accorder. Pendant qu’on procédait lentement aux réparations, Waddell faisait des recrues dans la ville de Melbourne, pour remplir les vides que laissait son équipage.

Dans l’appendice américain (vol. v, pages 660 et suivantes) on a inséré des rapports des actes de l’assembiée législative de Melbourne, qui marquent que l’opinion de la majorité inclinait à ménager le commandant du Shenandoah et à s’en remettre à l’avis du gouvernement et des autorités coloniales.^†

4. Voir le discours de M. O’Shanassy, p. 663 du volume cité.

Pressé par les instances et les protestations du consul des États-Unis, le gouverneur déféra la question aux conseillers légaux du gouvernement colonial, qui répondirent qu’il n’y avait aucune preuve de piraterie commise par qui que ce fût au bord du navire, et que l’on devait traiter celui-ci comme un bâtiment de guerre.

Les soupçons que l’on avait de l’embarquement clandestin de quelques personnes à bord du Shenandoah ne firent qu’augmenter. La permission accordée au capitaine de faire des approvisionnements et des réparations fut suspendue, et le gouvernement publia une proclamation pour défendre aux sujets britanniques de prêter aide et assistance au Shenandoah.

L’assertion du fait de l’embarquernent clandestin de quelques hommes du Shenandoah fut inaintenue, et le commandant et les officiers de ce vaisseau durent donner des explications sur la parole qu’ils avaient donnée qu’aucun embarquement de ce genre n’avait eu lieu, et sur le fait qu’ils n’avaient malheureusement pas répondu à cet engagement de parole d’honneur.

Le “Case” américain et le “Counter-case” anglais contiennent des détails sur la faculté que la situation topographique de Hobson’s Bay et Port Philip prêtait à l’évasion d’hommes surveillés par la police, dont les faibles moyens ne permettaieut point d’exercer une surveillance sur tous les points, afin d’empêcher ces sorties de gens embauchés. Il est aussi permis de douter que les conseillers légaux du gouverneur colonial et ses officiers de police fussent des mieux disposés à seconder l’einpressement des démarches du consul des États-Unis.

Je noterai deux circonstances qui me paraissent mériter une attention spéciale:

1. Les instructions confidentielles d’après lesquelles les autorités de Melbourne avaient dit d’abord être obligées de se régler furent publiées à la page 125 du cinquième volume de l’appendice au “Case” anglais, et la dernière pièce qui s’y rattache trace exactment la ligne qui a été suivie par le gouvernement en dernier lieu vis-à-vis du capitaine Waddell.

2. Le post-scriptumd’une lettre de M. Adamson à M. Davis, qui se lit à la page 637 des pièces annexées au “Counter-case” américain (traduction française) révèle une pression morale produisant un cynique désaveu.

Le Shenandoah, en quittant les eaux de Melbourne, emportait avec lui 400 tonnes de charbon, si l’on en croit le consul américain, une mâture complète, s’en tenant plus à la voile qu’à la vapeur. Ce luxe d’approvisionnement fut dénoncé au gonverneur, et les États-Unis, en supputant les divers chargements de charbon faits par le Shenandoah, en déduisent qu’il projettait une nouvelle croisière en sortant de Melbourne, de sorte que ce port devenait pour les insurgés une base d’opérations navales.

La croisière du Shenandoah fournit la matière à une description toute particulière, et parmi les appréciations des faits qui concernent ce vaisseau il y en a une que je rapporte ici, celle de M. Mountague Bernard, qui dit qu’un nombre aussi grand de recrues qu’on peut croire, qui ait été embarqué à sou bord, n’aurait pu s’y rendre sans que le capitaine Waddell en eût connaissance. Je vais revenir sur ce nombre de recrues évidemment exagéré.

On ne peut se refuser à croire que la tolérance des autorités de Melbourne a beaucoup aidé à mettre ce vaisseau en état de poursuivre sa carrière aventureuse dans les mers Arctiques, où il se rendit par le détroit de Behring.

Les destructions des baleiniers que le Shenandoah opéra dans ces eaux, dans un temps où le gouvernement des confédérés avait cessé d’exister, ferait monter la comptabilité, dont les États-Unis le chargent, à un chiffre de peu inférieur à celui dont on charge la responsabilité de l’Alabama.

Il n’est pas prouvé que le Shenandoah ait effectivement perdu son caractère primitif de vaisseau et d’équipage britannique. Il est affirmé que ce vaisseau embarqua à Melbourne 300 tonnes de charbon, qui lui avaient été expédiées de Liverpool. Le Gouvernement des États-Unis ajoute que le nom du vaisseau qui apporta ce charbon était le John Fraser, et il prétend en déduire un argument de culpabilité.

Le gouvernement britannique, dans son contre-mémoire, (p. 110 de l’édition française,) dit qu’à cette heure, où le temps et la distance empêchent de reconnaître avec exactitude tous les détails accessoires, il n’y aurait aucune utilité réelle à suivre tous les détails d’une augmentation technique forgée largement sur des conjectures.

Le gouvernement américain ne se désiste pas de ses plaintes. Je crois qu’il est d’une extrême importance, pour former un jugement sur la dernière période de la croisière du Shenandoah, de s’arrêter sur les dépositions assermentées des deux patrons des navires baleiniers, Ebenezer Nye et Thomas Hathaway, que l’on trouve vers la fin de la deuxième partie du choix des pièces justificatives à l’appui du mémoire des États-Unis.

Le remplacement de la force d’un vaisseau dans une proportion égale à celle qu’il avait perdue n’est pas, à parler rigoureusement, une augmentation de force. Nous trouvons cette maxime consignée dans un jugement de la Cour suprême des États-Unis, cité dans l’intéressant memorandum de M. Abbott, (Lord Tenterden.) Il faut done établir une augmentation de force en sus de l’ordinaire, pour qu’il y ait présomption fondée de nouvelles entreprises contre les devoirs de neutralité. C’est sur les faits très-controversés, et, à ce que je crois, susceptibles d’une plus grande élucidation, que je prie mes honorables collègues de m’aider de leurs lumières. S’il est nécessaire, je demanderai encore aux parties elles-mêmes des éclaircissements.

Deuxième partie.

Dans la séance d’avant-hier, placé dans la circonstance très-délicate de déterminer par mon vote la majorité pour la décision du cas aussi grave que compliqué du Shenandoah, je demandais à mes honorables collègues des éclaircissements propres à fixer mes idées agitées par le doute. On me pardonnera ces agitations produites par certaines contradictions apparentes des faits de la cause, et par le désir de ne pas me laisser entraîner par l’ensemble d’apparences qui, bien que rattachées à des motifs plausibles, pouvaient néanmoius être trompeuses.

Je vous demande maintenant, messieurs, la permission de vous exposer mon opinion, chancelante avant-hier, arrêtée aujourd’hui par suite de la discussion que j’ai soulevée, et que vous avez su rendre féconde et décisive par vos lumières.

Je dois d’abord répéter ce que j’ai déjà dit, qu’à mou avis il n’est pas absolument prouvé que le fait des réparations du Shenandoah à Melbourne constitue, à lui seul, un argument de violation de neutralité Il est prouvé que ces réparations étaient nécessaires, et il n’est pas démontré que le remplacement de la force de ce vaisseau, par suite de ces réparations, ait dépassé la mesure de son état précédent.

Il faut done voir si l’exubérance de l’approvisionnement de charbon, et surtout le recrutemeut claudestin d’une partie de l’équipage opéré à Melbourne, prennent, ou non, le caractère de base d’opérations navales, telle qu’elle est prévue par la 2me règle de l’article VI.

Le Shenandoah, à son départ d’Angleterre, au mois d’octobre 1864, avait un équipage, d’après les rapports américains, de quarante-sept hommes.

Au moment où il quitta le Laurel, le Shenandoah n’avait plus que vingt-trois hommes à bord, y compris les officiers.

Il paraît que dans le trajet de Madère à Melbourne il embarqua bien d’autres hommes, puisque le gouverneur de Melbourne dit qu’à son arrivée dans le Hobson’s Bay l’équipage du vaisseau se montait à quatre-vingt dix-huit hommes. Il paraît aussi que bon nombre s’en dispersa après cette arriviée, ansi que le declare le capitaine Waddell, puisqu’un officier de confiance du gouverneur, chargé de prendre des informations confidentielles sur l’état de l’embarcation, ne porte le nombre de l’équipage qu’à quarante ou cinquarte, tous gens grossiers et indisciplinés.

Il est très-difficile de savoir au juste le nombre des hommes qui se trouvaient à bord du Shenandoah quand il partit de Melbourne pour se rendre dans les mers Arctiques.

D’après un rapport de la police de Melbourne, le nombre d’hommes embarqués à Melbourne à bord du Shenandoah s’élèverait à soixante ou soixante-dix. D’après l’affidavit de William A. Temple, l’équipage du Shenandoah à son retour à Liverpool aurait été de cent trente-trois, nombre qui comprend quelques hommes morts en mer.

Dans la déposition du capitaine Ebenezer Nye, il est dit que, lorsqu’il passa à bord du Shenandoah, le manque de matelots se faisait vivement sentir, puisqu’il n’y en avait que quarantre-cinq, la moitié du nombre voulu. Il y est dit aussi que M. Nye, en s’entretenant avec M. Hunt, second du Shenandoah, lui avait appris que quarante-deux hommes furent enrôlés à Melbourne, que le capitaine Waddell avait refusé au gouverneur le droit de visite tandis qu’un certain nombre de recrues étaient à bord. De l’affidavit de Temple, il résulte certain détail des hommes qui seraient venus à bord du Shenandoah, sortant de plusieurs navires capturés dans les mers Arctiques. Leur nombre serait de vingt-six, qui, se joignant aux cinquante-trois, équipage présumé du Shenandoah quit taut Melbourne, et en ajoutant les officiers au nombre de cinquante-sept, donnerait un total de cent trente-trois, correspondant au chiffre indiqué par Temple, sous la déduction de deux hommes morts en mer.

La personne du témoin a subi, à la vérité, de très-grands reproches, mais dans la lettre de M. Hull à M. Bateson, on trouve nié formellement, au uom du capitaine Waddell, plusieurs des assertions de Temple, sans qu’on y parle de laliste de l’équipage, qui méritait, sans doute, une attention spéciale, et qui, cependant, n’est point contestée. Lord Clarendon, lui-même, dans sa lettre à M. Adams du 19 janvier 1866, tandis qu’il examine la portée de quelques indications de la liste de Temple, ne fait aucune observation quant à l’exactitude des chiffres.

Les otuciers légaux de la couronne, eux-mêmes, dans leur avis du 28 mars 1866, tout en refusant d’ajouter foi génériquement aux affirmations de Temple, n’infirment point spécialement sa liste. Ils paraissent croire qu’aucune des personnes à bord du Shenandoah ne s’est rendue coupable d’actions pouvant donner lieu à des poursuites judiciaires, et ils conseillent de laisser tomber l’affaire.

Je résume les documents principaux relatifs à la violation de neutralité.

À Melbourne les autorités crurent généralement que la neutralité avait été violée par le capitaine Waddell. L’attorney-general de la colonie, dans son avis du 14 février 1865, avait émis un vote fort sensé à mon avis, en déclarant que l’exemption dont Waddell prétendait jouir n’était point admissible.

Le gouverneur s’était rallié à cette opinion en attendant les instructions de Londres. Les conseillers Légaux de la couronne, par leur avis du 21 avril de la même année, approuvèrent la conduite du gouverneur de Melbourne. Ce haut fonctionnaire s’était en effet à la fin foxmé une idée juste de l’ensemble de l’affaire lorsqu’en s’adressant aux gouverneurs des colonies de l’Australie et de la Nouvelle-Zelande, dans une dépêche du 27 février 1865, il déclara n’y avoir point de doute, d’après les renseignements qu’il avait recueillis, que la neutralitè avait été notoirement violée par le commandant du Shenandoah.

Enfin, presque au même jour où les conseillers légaux de la couronne opinaient pour qu’on laissât tomber l’affaire du Shenandoah, le gouverneur de Melbourne, en s’adressant à M. Cardwell, lui répétait qu’il croyait que la neutralité avait été notoirement violée par le capitaine Waddell, et qu’il avait lu sans surprise, quoique avec douleur, la liste fournie par M. Temple, qu’il considérait comme une preuve à l’appui de son opinion.

Enfin, dans les observations que Sir Roundell Palmer, conseil de sa Majesté britannique, soumit au tribunal dans la séance du 21 août, on lit: n’y avoir aucun doute qu’il s’opéra embarquement d’hommes dans la nuit du 17 février au moment où le Shenandoah allait partir.

En présence d’une masse si imposante de déclarations émanées des autorités anglaises de Melbourne, en vue de calculs numériques qui, s’ils n’atteignent pas le dernier degré de précision, ne laisserit cependant aueun doute que le capitaine Waddell a effectivement racolé à Melbourne des homines et les a ensuite enibarqués au bord du Shenandoah, pour son expédition contre les baleiniers, je n’hésite plus à reconnaître que la responsabilité du gouvernement britannique est engagée envers le Gouvernement des États-Unis.

Quant a l’approvisionnement de charbon dans uue quantité aussi forte que celle qu’il reçut de Liverpool, en augmentation de celui dont il était déjà fourni, on ne peut que l’envisager comme un préparatif pour des expéditions hostiles au commerce des États-Unis, et cela tombe précisément sous la deuxième règie de l’article VI du traité.

le florida, alias oreto.

En me servant de la liberté que chacun des arbitres s’est réservée de donner à l’expression de son opinion sur la décision de la cause telle forme qui lui paraîtrait plus convenable, je m’abstiendrai de suivre ici en détail toutes les phases de la carrière parcourue par le vaisseau le Florida. Je m’en rapporte pour l’ensemble aux volumineux documents qui nous ont été communiqués, et qui ont par trois fois fourni matière aux dires des parties. Je ne suis pourtant pas moins obligé aux honorables collègues qui m’ont précédé en prenant la parole des exposés qu’ils nous ont faits de la série des événements qui les ont conduits à asseoir un jugement, certes pas encore irrévocable, mais déjà toutefois très-fondé sur les derniers résultats de leurs investigations.

Je me bornerai done, pour ma part, à vous faire connaître les points en fait qui ont eu le plus d’influence à établir mes convictions sur le fond des questions que nous avons à juger, convictions qui pourront bien se modifier par la suite de l’échange de vos idées, mais qui, pour le moment, me paraissent appuyées en fait et en droit.

Il ne me semble pas tout à fait nécessaire de s’éteudre beaucoup sur la première partie de la carrière du Florida, puisque durant cet espace de temps ce vaisseau n’a ni fait de captures, ni donné aucun appui aux opérations des confédérés. Il me suffit de constater que ce vaisseau a été construit en Angleterre, que dès les premiers jours il a été l’objet des avertissements adressés par le ministre des États-Unis à Londres au gouvernement britannique, sans que celui-ci, à part quelques renseignements qu’il a demandés sur la véritable destination du navire, se soit beaucoup occupé d’en empêcher la sortie. Il est également constaté que, si ce vaisseau n’avait point l’actualité d’un bâtiment de guerre, il avait du moins la capacité de devenir tel à un moment donné, et qu’il a été enregistré comme un navire anglais et monté par un équipage presque entièrement composé de sujets britanniques.

On conteste l’appareil de guerre du Florida a l’époque où il sortit des eaux de la Grande-Bretagne; mais il résulte d’un rapport des officiers du Greyhound, vaisseau de la marine royalo des a Majesté britannique, qu’à son arrivée à Nassau le Florida avait un complet appareil de guerre, et que seulement il manquait des munitions de guerre à sou bord. Il résulte de plus que le capitaine de ce navire, formellement et solennellement interrogé en présence de trois de ses officiers et des officiers du Greyhound, si en quittant Liverpool le uavire était déjà dans cet appareil, rédpondit: “Yes, in all respects; and no alteration or addition had heen made whatever.”

C’est à son arrivée à Nassau que le caractère propre de ce vaisseau et les conséquences de sa véritable destination se dessinent.

Il faut que je revienne sur une autre déclaration claire et complète du même capitaine, commandant le Greyhound. Ce document me semble le plus convainquant pour la moralité de la chose. Le capitaine Hickley n’hésite pas un moment à demander au gouverneur de Nassau la saisie du navire.

Lorsqu’un officier de ce grade et de cette expérience dit que, dans la condition actuelle du Florida, son opinion professionnelle est “qu’avec son équipage, ses canons, ses amies et ses munitions, s’il est accompagné d’un autre vaisseau, it peut être prêt à livrer bataille dans vingt-quatre heures,” tous mes doutes disparaissent, et la certitude se fait en moi des desseins immédiats de ce bâtiment.

La situation de Nassau, qui devint l’asile protecteur du Florida, augmente à rues yeux la responsabilité de l’Angleterre. Lord Russell n’hésitait pas à dire a M. Adams, dans une lettre, citée a la page 714 du premier volume de l’appendiée au “Case” des États-Unis, que “Nassau est une position de laquelle d’un côté les corsaires confédérés ont pu porter un grand trouble dans le commerce des États-Unis, et qui d’un autre côté a pu fournir une base d’opération convenable pour les forces maritimes des États-Unis.

Ces circonstances données, n’était-il pas un devoir rigoureux pour l’Angleterre de veiller à ce que tous les devoirs de la plus scrupuleuse neutralité fussent remplis?

Il est vrai que la cour de la vice-amirauté de Bahama par son jugernent, qu’on lit à la page 521 du cinquième volume de l’appendiée au “Case” américain, a acquitté le Florida de toute accusation; mais tout en respectant l’autorité de la chose jugée, je demande si on pent induire de là un argument solide de conviction morale, qui décharge le gouvernement anglais de sa responsabilité d’après les règies établies à l’article VI du traité de Washington. Je m’abstiens de répéter les développements que les honorables collègues qui m’ont précédé nous ont fournis à ce sujet.

Ce n’est point de la responsabilité juridique spéciale que nous avous à nous occuper ici; e’est bien plutôt de la responsabilité qui dérive des principes du droit des gens; c’est dela conviction morale que nous avons acquise par la suite des faits imputés au Florida.

Cette conviction s’accroît en considérant les termes de la conclusion du jugement de la cour de vice-amirauté, où il est dit “que l’ensemble des circonstances de la cause est de nature à justifier de fortes présomptions qu’une tentative d’infraction à la neutralité, si sagement admise en principe par le gouvernement de sa Majesté, était en voie d’exécution.”

La decision de la cour de vice-amirauté peut done être considérée comme concluante, si ce n’est comme parfaitement juste, entre ceux qui réclamaient le navire et le gouvernement britannique, qui en demandait la confiscation d’après les clauses du foreign-enlistment act, mais je ne pense pas qu’elle suffise pour débouter les États-Unis de leurs pretentions envers le gouvernement anglais. Les États-Unis n’étaient point en cause; tout ce qui tient à ce procès est pour eux res inter alios acta.

Quant aux errements du Florida, tolérés sciemment, si ce n’est favorisés par le gouvernement britannique, tels que les représenta le Gouvernement des États-Unis, le même gouvernement britannique dédara, à la page 78 de son “Counter-case,” “qu’il n’a pas les moyens, soit de vérifier, soit de contester la vérité de ce que l’on avance. Tout en admettant que cela soit vrai, il ne pent, “dit-il,” y avoir de doutes qu’une violation de la souveraineté et des droits de neutralizé de la Grande-Bretagne a été commise. Mais du fait que cette violation a eu lieu, on ne peut pas arguer qu’il y ait eu de la négligence de la part du gouvernement de sa Majesté.”

La conduite du commandant et de l’e’quipage du Florida, après qu’il fut relâché, Justifie, et au-delà, tous les soupçons qu’on avait conçus sur le caractère véritable de son expédition.

Quant à ce qui se passa entre ce vaisseau et la goëlette Prince Alfred pour l’armement du premier, les nombreux affidavits relatés au sixième volume de l’appendice américain peuvent servir de preuve irrécusable des faits imputés au Florida.

On s’explique ainsi facilement pourquoi le Florida, tout en étant en appareil de guerre à son arrivèe à Nassau, n’avait pas, ainsi que je l’ai noté, des munitions de guerre à son bord; c’est qu’il en attendait par le Prince Alfred, à l’endroit convenu d’veance pour devenir le théâtre de ses opérations.

Les chargements de charbon jouent un rôle considérable dans les imputations faites au Florida. Le “Case” américain dit que, pendant un séjour de trente-six heures dans le port de Nassau, il en chargea une quantité suffisante pour trois mois de navigation. Je ne dois point omettre toutefois de faire observer que l’indication de la quantité de charbon ne résulte que de l’affidavit de John Demeritt, un ouvrier qui avait travailié pour le chargement du charbon, et qui dit que la quantité pouvait en être de 180 tonnes, quantité exubérante au jugement du Gouvernement des États-Unis.

Ce Gouvernement prétend que le gouverneur de Nassau, qui permettait ces largesses au Florida, n’avait accordé au vaisseau fédéral le Dacotah la permission de charger du charbon que dans une proportion fort inférieure. Le gouvernement anglais fait rcssortir le peu de solidité de ce chef d’accusation en assurant que le gouverneur de Nassau n’avait aucune instruction qui lui défendît d’accorder la faculté de prendre plus de charbon, et que c’est le commandant du Dacotah qui n’en a pas voulu davantage.

Peu de temps après, le Florida chargea encore, dans la rade des Barbades, environ cent tonnes de charbon. Les plaintes soulevées à cet égard par le contre-amiral Wilkes n’obtinrent du gouvernement de l’île qu’une réponse évasive.

Les États-Unis demandent que le gouvernement anglais prouve qu’il n’ya pas eu de sa faute dans les facilités accordées au Florida pendant que ce vaisseau était dans les eaux territoriales des colonies anglaises.

Il s’agirait done d’appliquer la deuxième règie de l’article VI du traité de Washington en considérant toutes les ressources que le Florida trouvait à Nassau, aux Bermudes et aux Barbades comme l’usage d’une base d’opérations navales qui lui valurent quatorze prises de vaisseaux. Les dévastations ne se bornèrent point là; plusieurs autres vaisseaux de la marine commerçante des États-Unis devinrent sa proie, jusqu’à ce que ce vaisseau acheva sa carrière de croiseur à Bahia, le 7 octobre 1864.

Il paraît assez prouvé que la facilité avec laquelle on laissa le Florida s’approvisionner de charbon, malgré qu’il y eût défense de la part du gouvernement anglais d’établir des dépôts de cette matière dans ces colonies, ne répondait pas à la stricte neutralité qu’il aurait fallu observer dans ces parages, soit en vue des localités, soit à cause des sympathies que la population de ces mêmes colonies montrait pour la cause des confédérés.

À ces données précises viennent s’ajouter des réclamations d’un genre de faits plus difficile à constater, tels que le trop de condescendance du gouvernement anglais à tolérer que le temps demandé pour procéder à des rèparations et à des radoubs se prolongeât au gré du commandant du navire au delà de ce que le véritable besoin aurait exigé. On ne saurait toutefois ne pas reconnaître que le champ que le Florida avait choisi pour faire ses ravages réunissait des éléments spéciaux pour lui assurer des succès.

Quant au séjour du Florida dans le port de Mobile et aux conséquences qui purent en dériver, je me bornerai à les considérer comme une preuve spéciale du caractère décisif de la carrière du Florida, et j’adopte à ce sujet les réponses contenues sous le N° 25 des observations de notre honorable collègue, M. Staemprli, aux objections faites par la Grande-Bretagne. Je me réserve expressément de traiter la question relative à l’effet que peut produire la transformation d’un corsaire en vaisseau de guerre d’un belligérant, lorsque cette matière, qui doit être considérée sous un point de vue géuéral, entrera en discussion parmi nous.

Je m’abstiendrai d’inculper trop gravement le gouvernement britannique du salut officiel rendu par les autorités de Berumde au salut du Florida entrant dans le port; cela peut être la faute personnelle momentanée d’un employé d’un ordre inférieur, mais je maintiens que dans les affaires d’administration habituelle et dans ce qui tient à l’exècution de règlements spéciaux, la responsabilité des faits de tous les agents subalternes, lorsqu’il s’agit de controverse entre deux états, doit remonter à ceux qui tienuent le gouvernement supérieur.

En considérant les tenders comme des corps détachés d’un corps d’armée, et conséquemment sujets à la même responsabilité du vaisseau principal, on devra l’étendre aux cas du Clarence, du Tacony et de l’Archer, qui out servi successivement d’alléges au Florida.

Je finirai la série d’appréciations que je soumets à mes honorables collègues par une citation qui me paraît d’un poids décisif. Lord Russell, dans une dépêche à Lord Lyons du 27 mars 1863, en rapportant une conversation qu’il avait eue avec M. Adams, s’exprime en ces térmes: “Je lui ai dit que le cabinet était d’opinion que la loi suffisait, mais qu’on n’avait pas pu toujours apporter des preuves légales; que le gouvernement de la Grande-Bretagne avait fait tout ce qui était en son pouvoir pour exécuter la loi, mais que je reconnaissais que les cas de l’Alabama et de l’Oreto avaient été un scandale, et en quelque degré un reproche à nos lois.”

Il s’agit maintenant, à mon avis, de réparer les effets produits par les causes de ce scandale et de ce reproche en ne partant plus des dispositions d’un droit municipal, mais des principes du droit des gens, et des règies posées à l’article VI du traité La responsabilité de la Grande-Bretagne y est eugagée.

Bien édifiés sur les points de fait et de droit, nous allons procéder à l’examen de chaque chef de réclamations considéré séparément, et à l’analyse comparative de chif-fres portés sur la liste révisée des reclamations produite par le Département d’état des Etats-Unis, et de ceux portés sur les deux rapports de la commission nommée par le conseil de commerce produits par le gouvernement britannique.

5. Voir “Speeches and dispatches of Earl Russell,” vol. ii, pp. 259 à 260.
6. Letter de M. Hammond à Sir F. Rogers, 14 février 1863.
7. Voir le discours de M. O’Shanassy, p. 663 du volume cité.
8. Dix, lib. i, de Lege Rhodia.
9. “The Law of Neutrality at Sea,” Berlin, 1865, p. 22.
10. Phillimore, “Commentaries upon International Law,” vol. i, p. 399, et seq. Second edition, 1871.
11. Ibid, p. 401. Lampredi does not admit that a vessel on the high seas can be considered by other nations to be a part of the territory of the state whose flag she carries; he recognizes this assumption of territoriality only in respect to the internal management of the ship and the civil and political relations of those on board of her.
12. In the recent case of the Hiawatha, British prize, captured by the United States at the commencement of the civil war.
13. Argument of Her Britannic Majesty’s counsel on the points mentioned in the resolution of the arbritrators of July 20, 1872, p. 70.

14. The learned Lampredi, speaking of contraband of war, says: “Two concurrent circumstances are necessary in order that these articles should assume the character of contraband:

    • “1. They must have actually become the property of the enemy, or, at least, be disposed in manner that they may so become.
    • “2. They must have been sent out of the territory subject to the neutral and pacific sovereign. They then become res hostilis; they assume the character of contraband goods, &c.” (G. M. Lampredi, “Of the Commerce of Neutral Nations in time of War.”)

15. See Speeches and Dispatches of Earl Russell, vol. ii, pages 259, 260.
16. Letter from Mr. Hammond to Sir F. Rogers, February 14, 1863.
17. Dispatch of the Duke of Newcastle to Sir P. Wodehouse, March 10, 1864: “I have now to explain that this decision was not founded on any general principle respecting the treatment of prizes captured by the cruisers of either belligerent, but on the peculiar circumstances of the case.”
18. See the speech of Mr. O’Shanassy, p. 663 of the volume referred to.
19. American Appendix, vol. v, p. 560.
20. Ibid., p. 610.
21. Appendix to British Case, vol. i, p. 564.
22. Ibid., p. 557.
23. American Appendix, vol. iii, pp. 501, 502.
24. Appendix to the British Case, vol. i, p. 549.
25. Ibid., p. 550.
26. British Appendix, vol. i, p. 565.
27. Ibid., p. 722.