Papers Relating to the Foreign Relations of the United States, Transmitted to Congress with the Annual Message of the President, December 2, 1872, Part II, Volume II

[143] *Annex (A.)

[undated.]

Note on the question referred to at page 12.

annex (A.) The subjoined citations bearing on the question referred to in page 12 are taken, as will be seen, with few exceptions, from works published before the question in controversy arose:

Celui-là au contraire blesse les devoirs de la neutralité qui, sans engagements anétrieurs, perraet à l’une des puissances belligérantes le passage ou la levée de recrues, en les défendant à l’autre, ou Men qui tolère sur son territoire les préparatifs militaires de l’une des puissances belligérantes en lui permettant d’occuper telle forteresse, en souffrant des rasserablements militaires, des armements en course, &c.; et c’est en vain qu’il se parerait du prétexte d’être prêt à en faire autant en faveur de la partie adverse.—(Martens, Precis du droit des gens moderne de l’Europe, Vergé’s edition, 1858, book viii, chap, vii.)

El armar buques para el servicio de la guerra, aumentar sus fuerzas, aderezarlos, preparar expediciones hostiles, son actos ilegitimos en territorio neutral, y las capturas subsiguientes à ellos se miran como viciosas en el foro de la potencia neutral ofendida, que tiene derecho para restituir la presa à los primitivos propietarios, si á sus puertos fuere conducida. * * * Nada se opone á que los beligerantes apresten naves de comercio en los puertos neutrales, las tripulen y surtan de todo lo necesario; lo cuai se extiende á las naves que pueden destinarse indistintamente al comercio ó á la guerra.—(Pando, Elementos del derecho international, § 192, Madrid, 1852.)

Nach der dritten Kegel des vorigen Paragraphen darf der neutrale Staat einer kriegführenden Partei weder Mannschaften noch auch Schiffe fur ihre Kriegsunternehmungen zur Disposition stellen, auch keine Waffenplätze oder Schiffsstationen für feindliche Unternehmungen einräumen, noch endlich Geldmittel zum Fortbetriebe des Krieges zufliessen lassen. Für erlaubt hielt man ehedem zwar die Veriniethung und gewissermassen Seelenverkäuferei von Truppen an einen kriegführenden Theil, selbst ohne einen dem Kriege vorausgegangenen Vertrag; theils machen jedoch die constitutionellen Rechte der Volker dergleichen heut zu Tage unmöglich; theils wird auch, wenn es noch vorkäme, eine Kriegspartei durch kein Herkommen gehindert, einen solchen Truppenlieferanten nach ihrem politischen Interesse zu be handeln. Eben so war es eine vormals sehr gewöhnliche Meinung, ein neutraler Staat diirfe einer kriegführenden Macht gestatten, sein Gebiet für ihr Angriffs-und Vertheidigungssystem zum Schaden des Gegners vorübergehend zu benutzen, falls man diesem selbst auch das Nämliche zu erlauben bereit wäre, z. B. einen Durchzug von Truppen oder die Durchführung von Schiffen durch das neutrale Wassergebiet, ferner die Anhäufung von Magazinen, Ausrüstung von Truppen, Kriegsschiften und Capern; allein es lassen sich dergleichen Vergünstigungen mit dem Wesen strenger Neutralität nicht vereinbaren. Denn es wird darin immer ein actueller Gewinn für den Begünstigten in seinen Unternehmungen liegen, und die Umstände werden selten so geartet sein, dass aus solchen Gestattungen kein wirkliches Präjudiz für die andere Partei entstehen könnte; meistens wird die Lage eines neutralen Landes für die eine Kriegspartei günstiger sein als für die andere, demnach ihre Benutzung von Seiten der einen wirkliche Förderung ihrer feindlichen Zwecke gegen die andere Partei. Nur bei völliger Unverfanglichkeit der Verhältnisse und Zustände würde daher der Neutrale Zugeständnisse der angegebenen Art machen dürfen; unter alien Umstanden aber fordert es der gute Glaube und die Klugheit, sich mit dem anderen Theile hieriiber zu verständigen. * * *

[144] Durch das Vorstehende sind mit Berücksichtigung der wichtigsten Fälle die engsten Grenzen gezogen, iunerhalb deren sich die Unparteilichkeit der neutralen Staatsgewalten halten muss. Was nun diese zu thun nicht berechtigt sind, darf im Allgemeinen auch ihren Unterthanen nicht gestattet werden. Inzwischen kann dadurch die Freiheit der Einzelnen nicht so völlig beschränkt werden, als es fiir die Staatsgewalt selbst, mithin auch fiir die Masse der Nation, Gesetz der Neutralität ist. Es kann daher keine Regierung, den Fall ausdrucklicher Vertragsverbindlichkeit ausgenominen, dafiir verantwortlich gemacht werden, wenn einzelne ihrer Unterthanen freiwillig in der einen oder anderen Weise an einem fremden Kriege Theil nehmen, wenn sie sich miteiner Kriegspartei in Lieferungsund Darlehngeschafte einlassen, oder in die Truppenreihen derselben eintreteu, einem kriegerischeu Drange oder besonderen moralischen Interessen an der Sache dieser Partei nachgehend. Im äussersten Falle wurden hier nur die Grundsätze von der Auswanderung der Unterthanen zur Anwendung kommen. Sollte freilich die Theilnabme der Unterthanen eine massenhafte werden, dadurch die Aufmerksarnkeit und Bedenklichkeit der Gegenpartei erregen, demnach Repressalien derselben befurchten lassen: so wird es von dem politischen Ermessen der betheiligten Staatsgewalt abhängen, ob und wie weit sie dagegen einschreiten wolle, jedoch nicht aus Pflicht gegen den kriegführenden Theil, sondern lediglich aus *Rücksieht auf das eigene Staatswohl. Als Verletzung der Neutralitätspflicht darf nach neuerem Brauch die Erlaubniss zur Annahme von Caper-briefen und Ausrüstung von Caperschiifen angesehen werden.—(Heffter: Das europäische Völkerrecht der Gegenwart, §§ 147, 148, 3d edition, Berlin, 1855.)

The foregoing passages relate to hostile expeditions organized within and dispatched from the neutral country. Heffter, where he speaks of the act of furnishing vessels constructed for war to a belligerent, introduces it under the head of contraband:

Da sich neutrale Staaten und deren Unterthanen durch unmittelbare Gewahrung einer Kriegshilfe fur den einen Theil gegen den anderen einer Verletzung der Neutralist schuldig machen, so ist letzterer unstreitig berechtigt, auf offenem Kriegsfelde dagegen einzuschreiten und die unbefugten Handlungen als feindselige zu ahnden. Hierunter fallt mit Beistimmung der Praxis:

a. Die freiwillige Zuführung von Mannschaften für den Land-und Seekrieg;

b. Die freiwillige Zuführung von Kriegs-und Transportschiffen;

c. Die freiwillige Beförderung von Depeschen an oder für einen Kriegführenden.

In Fällen dieser Art, wofern sie wirklich constatirt werden, wird nicht allein die Wegnahme, sondern auch die Aneignung des Transported ttels, ja sogar der übrigen Ladung gegen den von dem verbotenen Zwecke der Reise unterrichteten neutralen Eigenthümer zulässig gehalten, obwohl nichiimmer mit gleicher Strenge gehandhabt. In der That liegt darin eine Selbsthilfe, welcher der Neutrale unterworfen werden darf, der sich zum Complicen oder geheimen Gehilfen des Feindes gemacht hat.—(§ 157 b.)

The foregoing passage has been extracted in the Case of the United States (p. 196) from a French translation of Heffter’s work, in which it will be observed that a change of expression is introduced. The substituted words are:

b. La construction dans les ports neutres de vaisseaux de guerre ou de commerce pour le compte de Tennemi, dès leur sortie.

Heffter himself, in his fifth edition, published in 1867, retains the words he had previously used, while he recasts the remainder of his paragraph, entitling it “Analoge Falle der Kriegscontrabande,” omitting the opening sentence, and merely stating that the three classes of acts specified fall under the head of contraband “improper,” (“uneigentliche Kriegs-contrabande.”)

Heffter here couples the act of furnishiug a vessel of war to a belligerent with that of furnishing him with a transport, and also with that of transporting troops for a belligerent from place to place. That these are not acts which the neutral government is under any obligation to prevent has been constantly held by the United States.

The doctrine thus enunciated by Heffter is that of all previous writers of authority.

Ships of war, exported from a neutral territory for the use of a belligerent, had always been ranked among articles contraband of war, without any indication of a difference, in the view of international law, between them and other articles of direct use in war.

In the treaty of December 21, 1661, between Charles II of England and Charles XI of Sweden, which is stated by Azuni (Système universel, &c., tom, ii, art. iv, § 16, page 121, note) to have “servi de règle à un grand nombre d’autres postérieures,” it is provided, “Ne merces ullæ vocatse contrabands, et specialiter” (inter alia) “naves bellicœ, et prœsidiariœ hostibus suppeditandse, devehantur ad alterius hostes sine periculo, si ab altero confederatoruni deprehendantur, quod prsedae eedant absque spe restitutionis.”

In the convention of London (July 25, 1803) between Great Britain and Sweden, certain additions were made to the list of articles contraband of war enumerated in the previous convention of 1801 between Great Britain and Russia, among which additions were “ships of war.”

Rutherforth, in his “Institutes” 1756, chapter xix, (on contraband of war,) wrote: “When a war is carried on by sea as well as by land, not only ships of war which are already built, but the materials for building or repairing of ships, will come under the notion of warlike stores.”

Hübner, (an author who has been referred to in the Case of the United States as having given the best definition of neutrality,) in enumerating the “cas où les bâtiments neutres sont saisissables,” ranged under this head vessels built in a neutral port to the order of a belligerent: “Quand ce sont des navires de guerre construits dans un port neutre pour le compte ou pour le service des parties belligérantes.” (Saisie des bâtiments neutres, vol. i, chap, vi, § 5.) He classes this case with the transport of contraband and with breaches of blockade.

Martens (Précis du droit des gens, &c., lib. 8, chap, vii, § 318) also enumerates, among contraband articles, ships of war.

Galiani, (according to Azuni, vol. ii, art. v, “De la contrebande de guerre” § 2, page 143:)

Après avoir exposé les différentes doctrines des publicistes, en commençant depuis Grotius jusqu’à Lampredi, sur l’indication qu’ils out donnée des marchandises dites de contrebande, finit par dire qu’après avoir montrè par les lumières da bon sens et de la raison naturelle, quelles sont les justes bornes des classes de marchandises qu’on peut compter entre celles de contrebande de guerre; il ajoute en preuveque ce sont en effet, à peu de différence près, celles déterminées par presque tous les traités de l’Europe, Il compte ensuite les genres qui, universellement et de tout temps, ont été regardés comme contrebande de guerre; il passe de là à ceux qui en ont toujours été exclus; et, enfin, sa troisième classe comprend les genres sur lesquels la question est restée indécise. Il range dans la première classe les homines, les chevaux, les amies défensives et offensives de toute espèce, et les vaisseaux de guerre.

Tetens (Considérations sur les droits réciproques, &c., 1805, sec. 3, Nos. 3 and 4, on contraband of war) enumerates ships of war among articles which are, according to his classification, contraband of the first order.

Piantanida (Della giurisprudenza maritima, 1806–’8, torn, iii, pp. 44, 48, 62, on prizes) among lawful captures enumerates that of neutral vessels, “if armed for war.”

Professor Lampredi, of Pisa, has always been justly regarded with respect as a learned and impartial writer. The main argument of his work on neutral commerce, which he wrote chiefly in refutation of some criticisms of the Abbe Galiani on a former treatise, is to vindicate the general right of neutrals to carry on their trade, in time of war, in the same manner as during peace, provided they do so impartially. And he asserts this right, within the neutral territory itself, to be absolute.

[145] *In part i, chap. 3, p. 32, (Peuchet’s translation, Paris, 1802,) he says:

Lorsqu’une fois l’on a établi la seule loi que les peuples neutres doivent observer pendant la guerre, il devient inutile de demander quelles doivent être les limites du commerce qu’ils font en conséquence de leur neutralité, parce qi’on peut répondre qu’il n’en doit avoir aucune, et qu’ils peuvent le faire de la même manière qu’ils le faisaient en temps de paix, observant seulement une exacte impartialité pendant tout le temps de la guerre. Il n’y aura done aucune espèce de marchandises qu’ils ne puissent vendre et porter aux belligérans, et Von ne pourrapas les empêcher de leur vendre on loner des navires, pourvu qu’ils ne refusent point à l’un ce qu’ils accordent à l’autre. Devant et pouvant suivre légitimenient leur commerce comme en temps de paix, il ne doit y avoir aucune distinction de marchandises, d’argent, d’armes et d’autres munitions de guerre; la vente et le transport de ces divers objets dans les places des belligérans doivent être permis, et ne point porter atteinte à la neutralité pourvu qu’il n’y ait ni faveur, ni préférence, ni esprit de parti.

In chapter iv, page 46, he says:

Si d’ailleurs l’interdiction du commerce des objets de contrebande était une loi naturelle de la neutralité, chacun voit que les peuples en paix qui font ce commerce pourraient être regardés comme ennemis, et que la guerre serait autorisée contre eux; ce qui n’est jamais arrivé et ne se fait point non plus de notre terns; preuve évidente que la violence faite à la liberté du commerce des neutres, en terns de guerre, a lieu et se tolère respectivement des deux côtés, parce que l’on en est ainsi tacitement convenu et non parce que le droit naturel le prescrit ainsi.

In chapter v, page 57, he treats the question whether neutrals may sell every kind of merchandise within the neutral territory to a belligerent, as one which no jurist anterior to Galiani had ever thought of bringing into controversy; all their discussions being confined to the carriage of contraband to the enemy:

Il résulte de toutes les autorités que nous venons de rapporter, que la doctrine que nous exposons n’a été mise en doute par personne, et qu’elle a été regardée par tous les publicistes comme pacifique, et nullement contraire au devoir de la neutralité. Néanmoins l’Abbé Galiani a trouvé cette doctrine étrange et fausse; et demandant si un navire construit et armé en guerre dans un port neutre serait réputé marehandise de contrebande si on l’y mettait en vente, il dit qu’on devrait le regarder ainsi. Ensuite il nous attribue d’avoir les premiers établi que les neutres ne peuvent pas exporter des marchandises de contrebande à l’ennemi, mais qu’ils peuvent les vendre sur leur propre territoire à ceux qui se présentent, pourvu que ce commerce soit fait avec impartialité, et sans montrer plus de faveur à l’un qu’à l’autre des belligérans. Nous ne prétendons pas nous attribuer ce qui ne nous appartient pas. La doctrine que nous venons d’exposer, et qu’il appelle inouïe, a été suivie, au moins implicitement, par tous les auteurs que nous venons de citer, puisqu’ils ne parlent uniquement que du transport des marchandises à l’ennemi, et jamais de la vente que l’on peut en faire sur son propre territoire. Il y a plus: quelques-uns ont enseigné explicitement la même doctrine.

He then cites Wolf, and the following passage from Yattel:

Premierèment, tout ce qu’une nation fait en usant des ses droits, et uniquement en vue de son propre bien, sans partialité, sans dessein de favoriser une puissance au préjudice d’une autre, tout cela, dis-je, ne peut, en général, àtre regardé comme contraire à la neutralité, et ne devient tel que dans ces occasions particulières où il ne peut avoir lieu sans faire tort à l’une des parties, qui a alors un droit particulier de s’y opposer. Disons encore, d’après les mêmes principes, que si une nation fait commerce d’armes, de bois de construction, de vaisseaux, de munitions de guerre, je ne puis trouver mauvais qu’elle vende de tout cela à mon ennemi, pourvu qu’elle ne se refuse pas de m’en vendre aussi à un prix raisonnable. Elle exerce son trafic sans dessein de me nuire, et en le continuant comme si je n’avais point de guerre elle ne me donne aucun juste snjet de plainte.

Pursuing the same subject, in chapter vi, page 65, Lampredi says:

Si Galiani s’était donné la peine d’examiner ainsi attentivement la question, et de la rapprocher des principes que nous venons de développer, il se serait aisément aperçu que la difficulté qu’il élève, relativement à la vente des marchandises de contrebande, était absurde de droit et de fait, parce qu’il aurait senti que s’il est permis aux neutres, en vertu du droit naturel, de transporter aux belligérants quelque espèce de marehandise que ce soit, plus ils doivent, à bien plus forte raison, être autorisés à les vendre sur leur propre territoire.

In chapter vii, page 72, he says:

Le caractère de contrebande ne vient done pas aux marchandises, de l’usage qu’on peut en faire dans la guerre, mais de toute autre source. Aussi longtems qu’elles sont sur le territoire neutre, elles ne different pas des autres marchandises; elles s’y vendent et s’y achètent de la même manière et sans aucune différence. Deux circonstances font prendre à ces marchandises le caractère de contrebande: 1, qu’elles soient passées à la puissance de l’ennemi, ou à moins destines à y passer; 2, qu’elles soient sorties du territoire neutre. Alors elles deviennent choses hostiles, res hostiles: elles prennent le caractère de marchandises de contrebande; et si elles sont trouvées hors de tout juridiction souveraine, comme, par exemple, si l’on les trouvait en pleine mer, elles peuvent être légitimement arrêtées et confisquées par l’ennemi, quel que soit le pavilion qui les couvre, non pas parce que ce sont des instruments ou provisions de guerre, mais parce que ce sont des choses appartenantes à l’ennemi, ou au moins parce qu’elles sont destiniées à devenir sa propriété et à accroître ses forces. D’où il résulte que le souverain qui permet sur son territoire le commerce libre de toutes sortes d’objets ne passe pas les droits de souveraineté, et les puissances belligérantes ne peuvent s’en plaindre ni l’accuser de donner la main à la vente des marchandises de contrebande, qui, sur son territoire, ne peuvent jamais avoir ce caraetère, et ne peuvent en porter le nom que lorsqu’elles sont de venues ou destinées à devenir la propriété de l’ennemi, et sorties du territoire où elles ont été achetées.

In chapter viii, Lampredi fortifies these views by a detailed examination of numerous treaties, and of the practice of the different states of Europe; the result of which is sufficiently stated in the extract given below, from Wheaton’s History of the progress of the laws of nations.

[146] Azuni (Système universel de principes du droit maritime de l’Europe, 1799, 1800, Digeon’s translation) on all these points agrees with Lampredi. In vol. ii, chap. 1, art. 3, p. 31, he distinguishes *between “commerce actif,” consisting of exports to foreign nations, and “commerce passif,” consisting of internal trade with foreigners.

In chapter ii, articles 1 and 6, page 56, he says:

Une grande partie du commerce de quelques nations européennes, telles que les Suédois, les Norvégiens et les Russes, consiste en marchandises nécessaires pour la guerre maritime, pour la construction et pour l’équipement d’une flotte; elles vendent en terns de paix, à quiconque en a besoin, du fer, du cuivre, des mâts, des bois, du goudron, de la poix, et des canons, enfin des navires de guerre entiers. Quelles raisons pourrait-il y avoir de priver ces nations de leur commerce et de leur manière de subsister, à l’occasion d’une guerre à laquelle ils ne prennent aucune part? Il n’y a, dans le code de la justice et de l’équité, rien en faveur d’une telle protection. Il est done nécessaire d’établir comme maxime fondamentale de tout droit, que, les peuples neutres devant et pouvant licitement continuer le commerce qu’ils font en terns de paix, on ne doit faire aucune distinction de denrées, de marchandises et de manufactures, quoique propres à la guerre, et que, par cette raison, la vente et le transport aux parties belligérantes en sont permis, si le commerce actif et passif était établi en terns de paix, sans qu’on puisse prendre, en aucune manière, que la neutralité soit vioiyée pourvu que cela se fasse sans animosité, sans préférence et sans partialité.

In the same chapter, art. 3, sec. 3, p. 83, he says:

Si le droit des gens universel permet aux neutres qui sont en possession de faire un commerce actif avec les nations belligérantes le transport impartial de quelque espèce de marchandise à une d’elles, quoiqu’elle soit du nombre de celles appelées contrebande, par le même principe de raison, la vente des mêmes marchandises sur le propre territoire doit être permise toutes les fois que la nation neutre aura fait avant la guerre un commerce passif avec la nation belligérante. Ainsi, le commerce général passif ou la vente impartiale sur le propre territoire des neutres, de marchandises, denrées, ou manufactures, de toute espèce, sera toujours permis, pourvu que le souverain n’ait pas fait un traité particulier avec un des belligérants dont les sujets viennent faire des achats et des provisions sur le territoire neutre, et qu’il ne se mele pas des achats, des ventes et des autres contrats qni transmettent la propriété, qu’il n’ordonne pas qu’on remplisse les magasins de provisions de guerre, et ne fasse pas mettre ses navires à la voile pour les transporter sur le territoire du belligérant. En protégeant également le commerce de son pays, en permettant à ses sujets de continuer leur commerce de la même manière et avec la même liberté qu’avant la guerre, il ne fait qu’user de droits incontestables qui ne peuvent être limités que par des conventions spéciales, expressément ou tacitement faites.

• Sec. 5. Malgré la solidité de ce principe fondamental, Galiani a voulu établir une théorie absolument contraire, non seulement au principe que j’ai précédemment établi, mais encore à tous les autres principes qu’il a adoptés dans son ouvrage.
• Sec. 6. Après avoir enseigné avec raison que la neutralité n’est pas un état de chose nouvelle, mais la continuation d’un ancien état; après avoir ajouté que l’état de neutralité n’est et ne peut être un nouvel état dans lequel passe une souveraineté, mais une permanence et une continuation du précédent, qui est tel, parce qu’il n’est pas survenu de nouvelles causes qui l’obligent à changer, il en conclut (au grand étonnement de quiconque est dans son bon sens) que les neutres ne peuvent vendre sur leur propre territoire, comme ils le faisaient auparavant, aux sujets des nations belligérantes, des armes, des instruments et d’autres munitions de guerre. Mais si la guerre, comme il le dit, n’apporte aucun changement au premier état d’un peuple neutre, si la guerre n’anéantit pas les droits qu’il avait en terns de paix, par quelle raison, dis-je, doit-il abstenir de faire les commerce qu’il faisait avant la guerre? Par quelle raison sera-t-il obligé de changer son état, qui, selon, les propres principes de Galiani, ne doit, au moyen de la neutralité qu’il a adoptée, être altéré en rien? Par quelle raison, enfin, ne pourrat-il pas vendre, dans un port neutre, un vaisseau propre à la navigation, avec les attirails de guerre? On n’en trouve pas d’autre dans Galiani que celle de la confusion qu’il a jetée dans ses théories, en se laissant transporter par l’esprit de parti, lorsqu’il a voulu réfuter l’opinion de Lampredi, qui soutient le contraire. C’est précisément alors que la vérité se cache dans les ténèbres de ses subtiles raisonnements et de ses ingénieux paralogismes. Il est done nécessaire que je répéte ici le principe incontestable que j’ai précédemment rapporté, qu’en suivant le droit conventionnel de l’Europe, les neutres ne peuvent porter les choses qui sont spécialement propres à la guerre, et qui y sont directement employées, mais qu’ils peuvent sans inconvénient, selon le droit universel des gens, les vendre comme marchandise sur leur propre territoire à quiconque se présente pour les acheter, puisqu’ils le font sans partialité, et sans montrer de faveur plutôt pour une partie belligérante que pour l’autre.

No European writer, before 1858, had advanced any doctrice at variance with the passages above cited from Lampredi and Azuni, except so far as Galiani had done so; and the doctrine of Galiani, as is shown in these extracts, (and in other passages of the same writers,) was not only novel, but inconsistent with itself.

In England there is no trace of a different doctrine having been held or advocated by any jurist although the interest of England in this class of questions had been generally that of a belligerent. In 1721, on the occasion of a complaint being made by the minister of Sweden that certain ships of war had been built in England and sold to the Czar, the judges were ordered to attend the House of Lords and deliver their opinions on the question, whether the King of England had power to prohibit the building of ships of war, or of great force, for foreigners, and they answered that the King had no power to prohibit the same.—Fortescue’s Reports, p. 388.)

Mr. Reddie, of Edinburgh, whose useful “Researches, historical and critical, in maritime international law,” were published in 1844, cites with approbation the views of Lampredi and Azuni on the point in controversy between these writers and Galiani, and bestows especial praise upon the former of these jurists.

[147] In the case of the United States, a passage is, it is true, cited from the well-known work of M. Hautefeuille, entitled “Les droits et les devoirs des nations neutres en temps de guerre maritime,” published in 1858, in which the author affirms that the building or arming in a neutral port of a vessel of war for a belligerent is a violation of the neutral territory and Of the sovereignty of the neutral, and that captures made by such a vessel are unlawful. M. Hautefeuille is a writer of great ingenuity and *research, but the foundation of his work is the assumption that the settled and ascertained usage, or, as it has sometimes been called, the positive law, of nations, is to be rejected as erroneous when it appears to conflict with such conclusions as he is able to draw from a priori reasoning. His statements of principle are, therefore, to be received with caution, but his statements of fact are generally careful and valuable. It is apparent, however, that in the above-mentioned passage M. Hautefeuille cannot have intended to condemn the mere construction, to the order of a belligerent, of a vessel of war which is not armed or equipped for war when she leaves the neutral port, since in a subsequent part of the same work he contends that she is not even contraband of war, when sent to sea, unless armed:

A l’égard des vaisseaux construits, la question n’a jamais été tranchée par les traités; peu d’auteurs s’en sont occupés, et ceux qui l’ont fait se sont bornés, comme Azuni, à énoncer une opinion sans entrer dans la discussion. Hübner a suivi cette inarche; il déclare contrebande les vaisseaux de guerre construits dans les ports neutres, pour le compte de l’un des belligérants, et faisant route pour ses états.

Je ne puis comprende qu’un batiment, quelles que soient sa grandeur, sa forme, sa destination, soit un objet de contrebande de guerre. Le navire n’est pas propre à la guerre, préparé pour servir exclusivement aux opérations militaires, apte à être employé à ces opérations, immédiatement et sans aucun changement, sans aucune addition. Lorsqu’il est dépourvu des canons, des munitions, des armes, et des homines qui doivent les employer, ce n’est pas une machine de guerre; c’est un véhicule plus ou moins grand, plus ou moins solide, mais ce n’est qu’un véhicule. Pour lui donner les qualités spéciales et exclusives qui determinent le caraetère de contrebande de guerre, il est nécessaire de transporter à bord des canons, des armes, des munitions, en un mot tout l’attirail du combat. C’est alors settlement que le bâtiment devient, non une machine de guerre, mais une machine porfcant des instruments de guerre, et susceptibles de nuire, par cette circonstance seulement, an belligérant. Mais la machine elle-même, mais le véhicule dénué de son armement, ne peut être réputé nuisible. Au reste, il faut convenir que ce commerce est peu fréquent, et la meilleure preuve que je puisse donner de l’innocuité de ce négoce est le silence du droit secondaire à son égard.

After stating that materials for ship-building and for the equipment of ships can under no circumstances be contraband of war, he concludes:

Les bâtiments non armés, construits dans les ports neutres et vendus aux nations engagées dans les hostiliés, quelles que soient leur force, la nature de leur construction, sont également objets d’un commerce licite. Ils doivent être régis par la règle générale, qui est la liberté entière du commerce entre les nations neutres et les deux belligérants.—(Hautefeuille, vol. ii, pp. 144–146.)

M. Hautefeuille, therefore, who has been cited by the United States, here goes beyond all preceding writers, and asserts with the utmost clearness that a vessel not actually armed for war is, under all circumstances an innocent object of lawful commerce, whatever may be her size or force,, or the character of her construction, and he adds that the best proof of this is that the law of nations, so far as it rests on international usage and practice, has been wholly silent on the subject.

The Government of the United States has farther cited a passage from Ortolan’s “Diplomatic de lamer.” This passage is not found in any edition of M. Ortolan’s excellent work anterior to the civil war. It expresses, therefore, an opinion recently formed by the writer on a question which he evidently regards as a new one, but it is not, nor indeed does it purport to be, evidence that such an opinion had been held before, much less that it had been sanctioned by the usage and general consent of nations.

Among the jurists of the United States there are no more famous names than those of Story and Wheaton. The opinion of the former was clearly expressed.in the case of the Santissima Trinidad, (7 Wheaton, p. 283,) where he said, “There is nothing in our latvs,orin the law of nations, that forbids our citizens from sending armed vessels, as well as munitions of war, to foreign ports for sale. It is a commercial adventure which no nation is bound to prohibit, and which only exposes the persons engaged, in it to the penalty of confiscation.” Wheaton, in his excellent History of the progress of the law of nations, (French edition, Leipsic, 1853, vol. i, p. 376,) referring to the controversy between Lampredi and Galiani, writes as follows:

Lampredi passe maintenant à l’examen d’une question oiseuse suscitéepar Galiani, savoir: “Si le droit des gens conventionnel, qui interdit le commerce avec l’ennemi de marchandises de contrebande, prohibe la vente de ces marchandises dans le territoire neutre.” Galiani répond à cette question par l’affirmative, et ilprétend qi’un vaisseaupar exemple, construct et armé pour la guerre dans import neutre ne peut y être légalement rendu à une des parties belligérants. Lampredi se donne beaucoup de peines superflues pour appuyer, par la raison et l’autorité des publicistes precedents, son opinion que le transport seul des marchandises de contrebande à l’ennemi est prohibé, mais que la vente de ces marchandises dans le territoire de l’état neutre est parfaitement légale. Il admet qu’il peut y avoir des exemples de nations neutres qui, désirant par prudence éviter des collisions avec les puissances belligérantes, auraient prohibé le commerce des objets de contrebande dans les limites de leur propre territoire; mais il afiirme que, pendant la guerre de l’indépendance de l’Amérique du Nord, Venise donnait seule l’exemple d’une telle prohibition de la part d’un état neutre. Naples prohiba seulement la construction des vaisseaux de guerre destinés à être vendus, et l’exportation des autres objets de contrebande, tandis que la Toscane permit à ses snjets de continuer leur commerce accoutumé de ces objets, clans les limites de son territoire, et par l’exportation, sauf le droit des puissances belligérantes de saisir en mer at de confisquer les objets destinés à l’usage des ennemis.

The following extract from the American Law Review of January, 1871, a periodical which deservedly possesses the highest reputation, shows in what manner this question was last year regarded by accomplished jurists in the United States, and upon what distinctions those jurists considered it necessary to rely, in order to maintain the present claims against Great Britain:

[148] A ship, theoretically considered, may or may not be contraband. If on its way to a belligerent port for the purpose of being sold to the belligerent, it will be contraband if it is adapted or readily adaptable for warlike use; equally so, doubtless, if it be adapted for the transportation of troops, or even perhaps of military material. Inasmuch, therefore, as very few vessels are not capable of being fitted *and used for one or the other of these purposes, it may be laid down generally that ships will pretty surely be condemned as contraband of war. Nor will it help the matter that a contingency may prevent the sale. Thus, where the captain had orders to sell if he could find a good purchaser, but otherwise to seek freight, the ship was condemned, (the Brutus, 5 Rob. Adm., 331, note and app.) The case of the Meteor, heard “before Judge Nelson, in the United States district court, may be regarded as furnishing authority for the same doctrine.

The neutrality acts of the United States and Great Britain may possibly have the effect of clouding the popular apprehension of this subject. But the thread of an unquestioned and unquestionable principle is quite capable of being traced through all the legal argument and diplomatic controversy. With regard to ships, as with regard to all other descriptions of contraband merchandise, no restriction is placed by international law upon trade. The naked right to sell a ship of war to a belligerent’is not interfered with. But a neutral port cannot be made the base of hostile operations by either belligerent against the other. It is because the right to sell a ship of war in a neutral port, or to send it from a neutral port for sale abroad, are so apt to be wrongfully magnified into the actual equipment and dispatch of a military expedition from that port, that neutrality acts have been passed. Their intent has not been to prohibit sales, but they have been obliged to hamper the right of sale with a multitude of safeguards against the activity and deceit of men who would add to the legitimate business transaction an improper and unjustifiable adjunct. The history of the neutrality legislation shows this. The first neutrality act ever known was passed by the United States. The immediate provocation was the equipment by France of privateers, which departed, manned and armed, from our ports to cruise against Great Britain. Congress, therefore, passed the neutrality act of 1794. In 1817 and 1818 this was improved at the suggestion of the Portuguese minister, to meet the necessities arising out of the war then waging by Spain and Portugal with their cis-Atlantic colonies. In each of these years Cougress carefully and by obvious intent reserved to American citizens the power to sell. A proposed bill took away this power, and was amended before becoming an act by the striking out of all such prohibitive language. Congress simply furnished legal machinery to the executive, whereby the stretching of the transaction of sate into the dispatch of a military expedition might be prevented. The British foreign-enlistment act, modeled upon our own legislation, aimed, by less effective language, to accomplish precisely the same end.¹

Familiar examples of innocent and guilty transactions will occur at once to every American. Of the former, the case of the Meteor is recent and prominent. The libel averred that she was to be sold to Chili, then at war with Spain, with both of which nations we were at peace. Judge Nelson maintained the right of the owners to sell the ship, as she lay at the wharf unprepared for military service, neither manned nor armed, and having no covert arrangements made for the procuring of either men or arms. Even the Government counsel acknowledged that, in order to condemn the vessel, it would be necessary directly to overrule the whole course of American jurisprudence on the subject. The right of sale, bona fide, to a belligerent, unaccompanied by extraneous illicit circumstances, has been upheld by our courts as clearly and consistently as by our legislature. (The Mermaid, Bee, Adm., 69; Moodie v. The Alfred, 3 Dall., 307, which is probably the same case under a different name. The Santissima Trinidad, 7 Wheat., 283, a famous and leading case. Also the United States v. Quincy, 6 Pet., 445.) The instance of the guilty transactions which will at once occur to all is that of the Anglo-rebel cruisers. It was not because the Messrs. Laird sold a war-ship to the confederates that we have a claim against England for a breach of international law. But it was because collateral arrangements for completing the equipment and armament of the ship so sold, by placing on board officers and crew, guns and provisions, rendered the entire procedure, in fact, the inception of a hostile undertaking from the confines of a neutral country. It is needless to elaborate further a matter which is in a measure digressive. It may be declared as indubitable that the pure unalloyed bargain and sale of a ship, even a ship of war, to a belligerent is legal by the rules of international law; that such a ship is, however, contraband of war, and if captured after sale on her way toward delivery, or before sale on her way toward a market where she is intended to be sold to a belligerent, she will be properly condemned. Neutrality acts have not been intended to change this state of the law, but only to furnish sufficient means for preventing its abuse. Our original proposition that the doctrine of contraband of war does not operate as a restriction upon trade, upon dealings which are purely commercial, remains correct, even in this matter of war-vessels. The neutral is not called upon actively to interfere with commerce, but he is called upon actively to prevent the use of his territory as the base of hostile operations.—American Law Review, vol. v, p. 371.

It was not sufficient, according to this view of the law, that the Alabama was a vessel adapted for war, nor that there was reason to believe that she was intended for the Confederate States. These facts alone would not make it the duty of the British government to prevent her departure. That duty would not arise until there was reasonable ground to believe that the arrangements for dispatching her included also arrangements for completing her armament by placing on board her guns and crew; in short, that what was taking place was not merely the dispatch of a ship of war constructed for belligerent use from a neutral port, but the dispatch from a neutral territory of a military expedition. And to support a charge of negligence against the government, it would be necessary to prove that the government either knew all this, or, had reasonable care been exercised, would have known it. This, however, is exactly what has not been, and cannot be, proved. The knowledge of these facts was not in the possession nor within the reach of the government.

It must be here observed that the decisions of municipal tribunals, on the construction of the municipal law of the United States or of England, are not to be cited as authorities for the construction of the law of nations.

The general conclusion to be drawn from the foregoing authorities is, as the British government believes, fairly stated above, pp. 11, 12.

1. It will be seen from the examination in Annex B that the provisions of the British foreign-enlistment act were, on the contrary, more effective than those of the American.